מהי תמ"א 1?
תמ"א 1 היא תכנית מתאר ארצית חדשה שתחליף חלק ניכר מתכניות המתאר הארציות הקיימות ותהווה את הרובד התכנוני המשמעותי ביותר לשמירת השטחים הפתוחים בשנים הבאות, לצידה של תמ"א 35. בימים אלה מועברת התמ"א, במסגרת הליכי אישורה, לסבב דיונים בוועדות המחוזיות, ולאחר מכן, בתחילת 2017, היא צפויה לעלות שוב לדיון במועצה הארצית לתכנון ולבנייה. זוהי הזדמנות לבחון אותה במבט ביקורתי: מהן הסיבות לעריכתה? מה יתרונותיה ומה הסכנות הגלומות בה?
הסיבות לעריכת תמ"א 1 פורטו בהזדמנויות שונות, בין היתר בדברי ההסבר של ראשת מינהל התכנון היוצאת, בינת שוורץ, המלווים את גרסת התמ"א שהועברה להערות הוועדות המחוזיות בספטמבר 2016, וכן בדברי ההסבר שהוצגו בהזדמנויות שונות בפני חברי המועצה הארצית וחברי הועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (הולנת"ע):
1. התכנית נועדה "לעשות סדר" בסבך תכניות המתאר הארציות, שקיימות ביניהן לעיתים כפילויות או סתירות. צורך זה מובן לאור המצב הקיים שבו קיימות כחמישים תכניות מתאר ארציות מאושרות, וכן עוד כמה מאות תכניות מתאר חלקיות המשנות סעיפים בתכניות הארציות.
2. התכנית נועדה להנגיש את התכנון הארצי לציבור הרחב. "מעטים יודעי הח"ן המסוגלים למצוא את דרכם בין שפע התכניות, התיקונים והשינויים להן", טוען מוטי קפלן, עורך התכנית, ולכן, מוסיפה שוורץ, "התכנית (תמ"א 1) מנוסחת בצורה בהירה, פשוטה ושווה לכל נפש" (מתוך פתח הדבר להוראות התכנית כפי שהיא הועברה להערות הוועדות המחוזיות, אוגוסט 2016).
3. התכנית נועדה לטייב את הראייה הכוללת ברובד התכנון הארצי. תכניות המתאר הארציות עוסקות בנושאים שונים, תוך שימוש בכלים ובשפה תכנונית שונה וברמות פירוט שונות. לדברי קפלן, "עורכי כל תכנית נהגו בשעתו בדרך של הדגשה לנושא התכנית שהופקדה בידם, ואף העדפתה על פני נושאים אחרים. כך נוצרו תמ"אות שהן סקטוריאליות לכל דבר, שהקדישו עצמן לנושא מסוים, והן מתעלמות מן הנעשה סביבן. זו אינה דרך של ראייה כוללת". לעומת זאת, תמ"א 1, לדברי בינת שוורץ, מייצרת "מכלול שלם והרמוני שהוא הרבה מעבר לסכום חלקיו….היא תהווה מעתה כלי סיוע עדכני בהגשמת מדיניות התכנון הארצית" (פתח הדבר, אוגוסט 2016).
נבדוק טענות אלה לגופן:
1. האמנם תמ"א 1 "עושה סדר"?
בשלב הנוכחי, תמ"א 1 אינה כוללת את כל תכניות המתאר הארציות, כך שהסדר המבוצע כעת הוא חלקי בלבד. היעד הסופי הוא שמערכת התכנון הארצית תכלול שני מסמכי תכנון בלבד: מסמך הקובע את מדיניות התכנון הארצית (תמ"א 35), ולצידו, מסמך המאגד את הפרקים הנושאיים האמורים להוציא לפועל את מדיניות זו (תמ"א 1). לפיכך, ועל פי החלטת הממשלה מספר 4434 מיום 18.3.2012 והחלטת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה מספר 554 מיום 1.1.13, התמ"א נועדה ליצור הליך טכני במהותו: לאגד ולקבץ במסמך סטאטוטורי אחד תכניות מתאר ארציות מאושרות, ברמת ההוראות וברמת התשריטים. בפועל, תמ"א 1 לא רק "עושה סדר". היא אינה מהווה רק קומפילציה של תכניות מתאר קיימות, אלא כוללת שינויים מהותיים ביחס לתכניות התקפות. שינויים אלא אינם תואמים את ההסמכה מכוחה מתבצע ההליך.
כך למשל, תמ"א 1 קובעת עיקרון חדש לפיו מתן אישור לפיתוח בשטח פתוח מוגן (שמורת טבע, גן לאומי או יער) לצורך תכנוני מסוים, יאפשר בהמשך לשנות את הייעוד שנקבע לכל יעוד אחר, אלא אם נקבע במפורש אחרת (סעיף 7.1.1 ב' בפרק שטחים מוגנים). כלומר, העיקרון המוצע בתמ"א 1 עלול להוביל לניצול ציני של מוסד ההקלות שכן ברירת המחדל תהיה שלאחר שמוסד תכנון השתכנע שהמיקום וההיקף של הייעוד המוצע אכן נדרשים בשטח המוגן, ניתן יהיה בהמשך לשנות את יעוד השטח לכל יעוד אחר. למשל, גריעת שטח פתוח משמורת טבע לטובת הקמת מוסד לילדים תאפשר בהמשך להסב שטח זה לצורך כל יעוד אחר כגון הקמת מרכז מסחרי או תחנת דלק. עיקרון חדש נוסף בתמ"א 1 מאפשר לערכאות תכנון נמוכות לתת הקלות לפיתוח בשטחים מוגנים, למשל לתשתיות, דבר שאינו אפשרי כיום, ובכך מחליש משמעותית את ההגנה על שטחים אלה.
2. האמנם תמ"א 1 נגישה לציבור רחב יותר?
אין ספק כי עיון בתכנית אחת נוח הרבה יותר מאשר עיון בתכניות רבות, על כלל השינויים שלהן. יחד עם זאת, הנגשת רובד התכנון הארצי לציבור הרחב הייתה יכולה להתבצע גם באמצעות הבהרה ופישוט של כל תכנית בנפרד, באופן שהיה מייתר את העבודה המורכבת שנעשתה במסגרת תמ"א 1, במהלכה בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתכניות התקפות.
יש לציין כי גם כעת לא כל המידע מצוי בתמ"א 1: כך למשל, ישנן שמורות טבע מוכרזות שלא נכללו בתשריט, בעקבות התנגדות של ראשת מנהל התכנון היוצאת (ראו פרוטוקול ישיבת ולנת"ע מס' 589 מיום 01/12/15). יתר על כן, יש להניח כי על אף הניסיונות לנסח את התכנית בשפה "שווה לכל נפש", מורכבותו של רובד התכנון הארצי תדרוש גם כעת תיווך של משפטנים ומתכננים.
3. האמנם תמ"א 1 מטייבת את הראייה הכוללת ברובד התכנון הארצי?
תמ"א 1, הכוללת חטיבה העוסקת בתשתיות וחטיבה העוסקת בשטחים פתוחים, אכן מנסה לייצר אחידות במבנה ובשפה. יחד עם זאת, היקפם של העניינים הנכללים במסגרת התמ"א ומורכבותה של התכנית, כמו גם השינויים הרבים שהוכנסו במהלך הכנתה ביחס לתכניות המתאר הארציות התקפות, אינם מאפשרים מעקב אמיתי אחר השינויים, וכמעט בלתי אפשרי להבין את התמונה הכוללת שיוצרת התמ"א. למשל, לא ברורים היחסים וההיררכיה בין פרקי התשתיות השונים לבין פרקי השטחים הפתוחים – יחסים אשר היו מוגדרים היטב בתמ"אות המקור. יתר על כן, התמ"א אינה חפה מראייה סקטוריאלית כך למשל, לא ברור כיצד יפעל מנגנון עדכון התמ"א ומי אחראי על עדכון הפרקים השונים. שאלה זו מתחדדת לאור העובדה שלכל פרק יש בעלי עניין מרכזיים: קק"ל ורט"ג לשטחים המוגנים, רשות המים לפרק המים וכדומה.
בשעה שקשה להתווכח עם מטרות תמ"א 1, קל להבין את המורכבות שהובילה לפגמים בהליך הכנתה:
1. היעדר בקרה מספקת של הולנת"ע על תהליך ההכנה של תמ"א 1 – המועצה הארצית לתכנון ולבנייה קבעה עקרונות בסיס ושלבים לפיהם יוכנו הפרקים השונים של התמ"א, כששלבים אלה הוגדרו בהחלטת המועצה הארצית באופן כללי למדי, אולם פורטו במצגת תכנית העבודה שהוצגה בפני הולנת"ע. אלא שבשונה מהמקובל בהכנת תכניות מתאר ארציות, הוראת המועצה הארצית אינה כללה כל מערכת בקרה ואיזונים דוגמת ועדת עורכים או ועדת היגוי.
2. הכנת תמ"א 1 היא משימה מורכבת עד מאוד והליך הכנתה סבוך – מאחר ותהליך הכנת התמ"א כולל תכניות מתאר ארציות כה רבות, הוא דורש זהירות רבה, לבל ישמטו אמירות ועקרונות בעלי ערך מתוך התכניות התקפות. ואמנם, התהליך בתחילתו נוהל בשקיפות, תוך התייעצות עם נציגי גופים רלוונטיים, והביא לתוצרים מוסכמים. כל שינוי בוצע תוך הצגת המצב הקיים אל מול המצב החדש. אלא שבמהלך הדרך, השקיפות הוחלפה בשינויים רבים שהוכנסו מעל ומתחת לשולחן, כאשר חלק מהאמירות העקרוניות הלכו לאיבוד ובמקומן נכנסו עקרונות חדשים. כך למשל, סעיפים רבים שהיו קיימים בתכנית מתאר ארצית משולבת למשק המים (תמ"א 34 ב' 4) וכללו דרישה להכנת נספח נופי סביבתי נעלמו מהוראות פרק המים בתמ"א 1. במקרים אחרים מאפשרת תמ"א 1 להמיר דרישה להכנת תסקיר השפעה על הסביבה, שהופיעה בתמ"אות המקור, בדרישה להכנת מסמך סביבתי, שמהותו אינה מוגדרת בהוראות.
3. ניסיון של גופי פיתוח 'לגנוב סוסים' – במהלך עריכת תמ"א 1, סברו חלק מגופי הפיתוח כי מדובר בהזדמנות פז לגריעת שטחים מוגנים מתכניות מתאר ארציות מאושרות. בחלק מהמקרים ביקשו ברשות מקרקעי ישראל ובמשרד הבינוי לגרוע מן התמ"א שטחים מוגנים לטובת תכניות שטרם אושרו (!), כדוגמת תכנית להרחבת קיבוץ כפר החורש. למרבה המזל, רוב היוזמות הללו נבלמו במועצה הארצית (ראו פרוטוקול ישיבת המועצה הארצית מס' 589 מיום 01/12/15)
4. ניסיון של ראשת מינהל התכנון היוצאת לערוך שינויים מרחיקי לכת בפרק החופים – פרק החופים מהווה את המהלך הגורף ביותר לשינוי התכנון הקיים ע"י תמ"א 1. המועצה הארצית מעולם לא ראתה השוואה בין פרק החופים החדש להוראות ותשריטי תמ"א 13 (תכנית מתאר חלקית ארצית לחופים – חוף הים התיכון). בגרסתו הראשונה של הפרק (קיץ 2015) נעלמה לחלוטין רצועת החוף המוגנת כיום (זו שמשתרעת מעבר לרצועת המאה מטר הסמוכה למים), נעלמו אזורי התיירות והנופש, נפגעו הוראות מהותיות של התמ"א הנוכחית ועוד. כל זאת, מבלי שניתנה הצדקה לשינויים אלה, שיש להם השפעות מרחיקות לכת על רצועת החוף והסביבה החופית. במהלך השנה האחרונה הוכנסו בהדרגה בפרק שינויים מסוימים: חלק מרצועת החוף המוגנת הוחזר באופן מסוים, ואולם רצועת החוף המוגנת הרציפה שקיימת בתמ"א 13 לא נשמרה בשל גריעות שונות של שטחים המוגנים כיום.
במהלך עריכת תמ"א 1, סברו חלק מגופי הפיתוח כי מדובר בהזדמנות פז לגריעת שטחים מוגנים מתכניות מתאר ארציות מאושרות. בחלק מהמקרים ביקשו ברשות מקרקעי ישראל ובמשרד הבינוי לגרוע מן התמ"א שטחים מוגנים לטובת תכניות שטרם אושרו (!)
מה הלאה?
תמ"א 1 ניצבת כעת לפתחן של הוועדות המחוזיות, בפניהן עומדת משימה מורכבת מכל תכנית מתאר ארצית שנתקלו בה עד כה: לאתר את האמירות העקרוניות שהלכו לאיבוד ביחס לעשרות תכניות המתאר הארציות התקפות וכן להביע את עמדתן ביחס לעקרונות תכנון חדשים שנכנסו לתמ"א.
יתר על כן, השינוי הפרסונלי בראשות מינהל התכנון מהווה הזדמנות לבחינה חוזרת של תכנית מהותית זו, עם שובה לדיון במועצה הארצית. ייתכן והניסיון לכנס תכניות מתאר ארציות כה רבות לכדי מסמך אחד היא יומרנית מלכתחילה, שכן היא מאלצת השטחה והכללה, ועל כן ניתן להסתפק בתוצר ביניים כגון הבהרה ופישוט של כל תמ"א בנפרד או עריכת תכניות נושאיות נפרדות לשטחים פתוחים ולתשתיות.
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 28.12.2016
יש מצב שיעניין אתכם
