בעשורים שעברו מאז שזוהו כשלי התכנון "הרציונאלי", התבססה בתיאוריה התכנונית האמונה כי בעזרת שקיפות, שותפות והקשבה למגוון קולות יושג תכנון הוגן יותר, נכון יותר, שוויוני יותר ומתאים לאנשים רבים יותר. תפישה זו מבוססת על אמונה בדמוקרטיה השתתפותית, דהיינו באינטראקציה שמתקיימת בין ממשל ואזרחים בכל רגע נתון. בעולם התכנון, על האינטראקציה הזו להתקיים בזמן קידום תכניות, ולא רק בזמן בחירות והקמת ועדה מקומית. בבסיסה זוהי תפישה מכילה, או שוויונית, שמניחה כי לכל איש ואשה זכות להשפיע על החלטות תכנון הנוגעות לחייהם. בשמה, חוקרים הציעו דרכים להתגבר על פערים בידע התכנוני בין משתתפים שונים, ובינם לבין מתכננים, ולהגביר את היכולות של כל אדם להשפיע ולהשתתף במהלכים ובדיונים.
אולם, אפילו בארצות המתקדמות ביותר לא תמיד נרשמה הצלחה מלאה במימוש הערוצים הדמוקרטיים, והחתירה להשגת הסכמות בין השחקנים בוקרה עם השנים כאוטופית, שגויה ואף כ"הצגה שטחית של הכלה ושיתוף". יש המציגים את התושבים המתנגדים כסוג של NIMBY – "לא בחצר האחורית שלי" – ומאשימים אותם בדאגה מצומצמת לאיכות החיים וערכי הנכסים שלהם בלבד, תוך התנגדות להקמת תשתיות או מבנים הנדרשים לציבור בכללותו.
לנו, בישראל, כל זה נראה כמעט אוטופי. אצלנו שיתוף נותר ברוב המקרים בגדר שאיפה, והוא תלוי ברצון הרשויות השונות – הן לעצם קיומו, הן למימדיו ותוכנו, והן למימוש ההחלטות וההסכמות שהושגו, אם הושגו, מול השחקנים השונים. בפועל מחויב ומתנהל בקביעות רק הליך ההתנגדויות, בסוף תהליך שנמשך לעיתים שנים ארוכות במהלכן עיבדו מתכננים ויזמים את התכנית על פרטיה והבטיה רחוק מהעין הציבורית. בו בזמן, יש ריבוי התנגדויות ומאבקים, לצד ויכוחי תכנון יום-יומיים בכלי התקשורת ובאינטרנט, המעידים על כך שהתכנון יוצר לא מעט התנגשויות, קונפליקטים ועיכובים.
ההליך הרשמי, ה"התנגדות", הוא הליך שולי בספקטרום ה"משתף". הוא נגטיבי במהותו, כלומר בא לעצור או לעכב רגע לפני האישור ומתן התוקף. הליך דומה קיים ברוב מערכות התכנון ה"מתוקנות", בחלקן בראשית הליך התכנון, באחרות בסופו, לרוב לצד ערוצי שיתוף "רכים" וידידותיים יותר לציבור. הוא אינו מכיל, ולהיפך: הרשויות מקוות לכמה שפחות מתנגדים, דורשות להיעזר בעורך דין ומקשות על מתנגדים שצריכים להשקיע בתהליך זמן וכסף. איש גם לא מסביר לציבור את שפת הסתרים המקצוענית בה תכניות כתובות, או איך מתנגדים לה.
תנאי בסיס אלה כמעט מבטיחים אי שוויון בהתנגדויות ועדיפות לאוכלוסיות חזקות. בו בזמן, וללא חלופות, מנקז אליו הליך ההתנגדויות את הפוליטיקה של הפיתוח המרחבי בארץ, גם כאשר מתחולל מאבק ציבורי וגם במקרים פחות דרמטיים.
המצב די ברור: ברוב תהליכי התכנון שבחנו מתקיים הליך דמוקרטי שולי ומצמצם, וגם הוא רחוק מלהיות מכיל והוגן. כאשר מתכננים עונים בלאקוניות, הם גם מסבירים פחות את החלטותיהם. כך גם כאשר הם עונים להתנגדויות קונקרטיות בתשובות טכניות שמצדיקות החלטות בחוקים, הליכים ומומחיות. כשהם נמנעים מלהסביר חישובים כלכליים, הם גם מסמנים תושבים, ובמיוחד את אלו העניים יותר, כמי ששואפים להרוויח על חשבון הציבור.
שקיפות אינה מבטיחה שוויוניות
מהו הליך ההתנגדות? כאמור, רגע לפני אישור ומתן תוקף על ידי ועדת התכנון, מפורסמת כל תכנית באמצעות שלטים ומודעות קטנות בשלושה עיתונים, עם נוסח אחיד בשפה מקצוענית, וכמעט תמיד רק בעברית. מרגע זה ובתוך 60 יום יכולים תושבים, בעלי נכסים וגופים אחרים בעלי קשר מוכח לאתר להגיש התנגדות כתובה לתכנית או לכל חלק ממנה, ואז מתקיים דיון בו הם ועורכי דינם מציגים את עמדותיהם בעל פה. בפרוטוקול שמופץ לאחר מכן מפרטים מתכנני הוועדה את תשובותיהם לכל סעיף בכל התנגדות. אלא שאחרי שנים של דיונים פנימיים מערכת התכנון כבר "נקשרה" לתכנית, גם אם לא יזמה אותה בעצמה, ורוב ההתנגדויות נדחות. שינוי משמח חל ברמת השקיפות: כיום מחויבים המתכננים לנמק את כל החלטותיהם והפרוטוקולים מתפרסמים ברשת.
שינוי זה מאפשר לשחקנים המעורבים, לתקשורת וגם לחוקרים כמוני לעקוב אחר הדיונים, ההחלטות וההצדקות. לפני כמה שנים זכינו, הסוציולוגית אדריאנה קמפ ואנוכי, במימון הקרן הישראלית למדע למחקר כזה. אחד הממצאים שלנו הוא כי שקיפות אינה מבטיחה שוויוניות, פתיחות או הכלה. המתכננים אכן נימקו את החלטותיהם, אולם הם ענו אחרת לקבוצות שונות.
במחקר בדקנו את כל התשובות שנתנו חמש ועדות מחוזיות למתנגדים לתכניות בתשע ערים, בשנים 2010 עד 2013. שאלנו כיצד מצדיקות הוועדות את החלטותיהן מול הקהילות השונות ולגבי תכניות שונות. הערים שנבחנו הן שפרעם ונצרת (מחוז צפון), קרית מוצקין (חיפה), פתח תקווה ולוד (מרכז), תל אביב וחולון (תל אביב), אשקלון ובאר שבע (מחוז דרום). הן נבחרו כדי לייצג את המרחב הישראלי, במידת האפשר: ערים מעורבות, יהודיות וערביות, קטנות גדולות ובינוניות, במרכז, לידו ובפריפריה, המשותף להן – פעילות תכנון ובניה אינטנסיבית יחסית בתקופה האמורה.
עבדנו בשני מישורים: באחד ספרנו, מדדנו והשווינו בין תחומים שונים. בדקנו למשל מה היה החלק היחסי של תשובות חיוביות מכלל התשובות שנתנו לתושבים בעיר זו או אחרת, או כמה הסברים נתנו מתכננים ביחס לכל תכנית בחתך לפי אזורים סוציו-אקונומיים. במישור השני בחנו את ההצדקות עצמן, קראנו כל טיעון שנרשם כנימוק להחלטה, וזיהינו את עולם התוכן שמיוצג בו: סביבתני, חברתי, אדריכלי, כלכלי או משפטני.
מה מצאנו? שאוכלוסיות אמידות יותר, בערים מרכזיות וגדולות יותר, מתנגדות יותר – וגם שמתכננים עונים להן יותר בפירוט, מכבירים הצדקות והסברים כדי לשמור על לגיטימציה ולנסות להימנע מעררים ותביעות. מול תושבים חלשים – יהודים ועוד יותר מול ערבים – החשש מעיכוב נוסף ומפנייה לערכאות משפטיות מתכווץ, הצורך להסביר יורד, והוועדות עונות בקצרה, לעיתים בלאקוניות.
מצאנו גם שכמעט מחצית מההצדקות שנרשמו בפרוטוקולים אינן עוסקות בתכניות עצמן, או במהויות תכנוניות – אלא בחוק, בתהליך התכנון ובמומחיות של המתכננים שבזכותה הם אלו שלוקחים החלטות. גם כאן ראינו כיצד משקפים אנשי הוועדות את הפערים הידועים בחברה, ועונים בשפה יותר טכנית לאוכלוסיות מוחלשות. כך למשל, אותה ועדה – מחוזית מרכז – ענתה יותר בפירוט, בשפה יותר ברורה ובהקשר ישיר לסוגיות תכנוניות למתנגדים בפתח תקווה מאשר למתנגדים עניים יותר, וערבים ברובם, מלוד. ההחלטות עצמן – לקבל או לדחות את ההתנגדות – היו פחות מבודלות, אבל גם כאן היה יתרון למגזר היהודי, וגם ובמיוחד ליזמים ורשויות, על פני "סתם" תושבים, שרק כשישה אחוזים מהתשובות להתנגדויות שהגישו התקבלו.
מצאנו גם שמתכננים גוננו במיוחד על תכניות פינוי בינוי, שרק כשלושה אחוזים מכלל ההתנגדויות שהוגשו להן התקבלו, וגם על שותפויות ציבוריות-פרטיות אחרות. במקביל, גילינו שמתכננים בארץ לא אוהבים לדבר על כסף ועל שיקולים כלכליים, ושגם מתנגדים אמידים יודעים להסתיר שיקולים כאלה בעזרת התייחסות לאינטרסים ציבוריים כוללים, סביבתיים ואף חברתיים. מתנגדים אמידים פחות דווקא נוטים לדבר על קשיים אישיים ועל פתרונות כלכליים, שני תחומים שהשיח התכנוני ה"תקני" נוטה להסתיר, או להדחיק.
יש עוד ממצאים, אבל המצב די ברור: ברוב תהליכי התכנון שבחנו מתקיים הליך דמוקרטי שולי ומצמצם, וגם הוא רחוק מלהיות מכיל והוגן. כאשר מתכננים עונים בלאקוניות, הם גם מסבירים פחות את החלטותיהם. כך גם כאשר הם עונים להתנגדויות קונקרטיות בתשובות טכניות שמצדיקות החלטות בחוקים, הליכים ומומחיות. כשהם נמנעים מלהסביר חישובים כלכליים, הם גם מסמנים תושבים, ובמיוחד את אלו העניים יותר, כמי ששואפים להרוויח על חשבון הציבור. כשהם מגוננים בתוקף על פרויקטים שהמדינה רוצה במיוחד הם גם דוחקים אלטרנטיבות, קולות נוספים ומצוקות אישיות ומשפחתיות.
שיח על דמוקרטיה וערכים – מחוץ לוועדות התכנון
בעודי מוטרדת מממצאים אלו ועוד, שמתי לב ששיח התכנון התרחב הרבה מעבר לפורום האמור. כן, דיוני התנגדויות עדיין מתקיימים, על כל בעיותיהם, יום יום. הזכות להתנגד אפילו צומצמה בוועדות הריכוזיות החדשות שהקימה המדינה כדי לאשר תכניות מגורים במהירות. אבל התקשורת עוסקת היום בתכנון הרבה יותר, יום יום. וכך, התנגדויות, מאבקים והצלחות משפטיות מתוארים כולם בהרחבה לפני ואחרי הדיונים וההחלטות. מסקירה ראשונית עולה כי בשנים האחרונות התפרסמו כחמש כתבות בממוצע כל יום על תכניות מובילות, ובראשן "מחיר למשתכן" ותמ"א 38. לא מעט פרסומים, שמציפים לא מעט עמדות, קולות, ויכוחים, התנגדויות, וגם מפיצים ו"מתרגמים" את שפת התכנון לקהל רחב מאוד. מתוך הנתונים עולה גם כי אמנם הפרסומים עוקבים אחר פעילות התכנון, הבניה וההיתרים, וכך, יש בהם יותר כיסוי לערים מרכזיות ולבעלי דירות אמידים. אולם, לא מעט כתבות עוסקות גם בנושאי תכנון משמעותיים כמו אי שוויון, מדיניות וקהילות. וכן, בניגוד לפרוטוקולים של מתכנני הוועדות, התקשורת עוסקת בהתמדה בקשר שבין תכנון, כסף והשלכות חברתיות. הכותבים גם קושרים, יום יום, בין נושאים אלו לתפקיד המדינה והעיריות מול האזרחים – במרכז ובפריפריה. הבולטות התקשורתית הזו מובילה, כך נראה, גם לתוצאות בשטח. כך למשל הורה בית המשפט בחודשים האחרונים לעצור את תכנית המתאר של הוד השרון בעקבות עתירה של תושבי העיר, ואת הדיונים בהתנגדויות לתכנית המתאר של כפר סבא מכיוון שזו פורסמה על שלט קטן מדי שלא עומד בדרישות החוק. זאת, לאחר ששנה קודם לכן הודיעה עיריית הרצליה על החלטתה למשוך את תכנית המתאר שלה ולקיים הליך שיתוף ציבור מחודש.
אסיים במסקנת ביניים: בעוד שמערכת התכנון הישראלית שומרת על ריחוק מהאזרחים, מתרחש הליך דמוקרטיזציה מחוץ לה, בתקשורת הכללית וברשתות החברתיות. האם יכולים ערוצים אלו "לרכך" את הגבולות בין מתכננים ושאר אנשים? האם יתכן בהם דיון שוויוני ומכיל יותר, שירכך גם את הגבולות בין קבוצות חברתיות? ואולי דמוקרטיזציה היא תהליך שמתקיים בימינו במקביל לסדר ה"רשמי", ולכן טוב יעשה ממסד התכנון אם יכיר בו, ויפתח את דלתותיו להשתתפות ולשיח האזרחי?
ד"ר טליה מרגלית חברה לאדר' אייל מגדלוביץ, אדר' יונתן דורטהיימר ועוד פעילים להקמת המיזם "מעירים", פלטפורמה אינטרנטית להנגשת מידע תכנוני ולעידוד אקטיביזם עירוני וסביבתי.
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 24.12.2018
יש מצב שיעניין אתכם
