הקשר בין מזון לעירוניות אינו מובן מאליו. בעוד שההשפעה של משבר האקלים על הביטחון התזונתי כבר החלה לחלחל, החיבור בין מזון ועירוניות עדיין גורר לא פעם מבטים מופתעים. התגובות נעות בין אנשים שחושבים שמדובר אך רק בחקלאות עירונית לאנשים שלא ממש מבינים מה הקשר בין שני התחומים. גם אם הנושא זוכה ליותר ויותר הכרה ברמה הממסדית והציבורית, עדיין החיבור בין מזון, תכנון ומדיניות ציבורית לא ברור מאליו ונדרשת מחויבות פוליטית, ציבורית ומקצועית על מנת לשים אותו על שולחן מקבלי ההחלטות. המאמר הבא מיועד, אם כך, לכולם: לאלו שחושבים שמדובר רק בחקלאות עירונית, לאלו שלא ממש מבינים למה צריך לעסוק במזון בהקשר המקומי ובעיקר גם לעצמי. בכל זאת, לאחר אגירה שיטתית של מאמרים, ספרים ומקרי מבחן הגיע הזמן לענות על כמה שאלות יסוד: למה הנושא בכלל חשוב? מה ערים עושות בנושא? והאם זה בכלל עובד?
למה בכלל לטרוח? מניעים לעיסוק במדיניות מזון עירונית
כאמור, ערים ומזון נתפסים לא פעם כתחומים מנותקים, כאלו שאפילו בעולם רב תחומי של ימינו אין ביניהם ממשק אמיתי. זה לא תמיד היה ככה. היסטורית, השוק היה חלק בסיסי מן התשתית העירונית והמרחב החקלאי היווה אדן מרכזי עליו נשענו תושבי העיר. אפילו בראשית המאה העשרים, עם התהוות הפרקטיקה של תכנון הערים, ניתן למצוא עיסוק ער (גם אם אוטופי בתפיסתו) בהקשר של מזון ועירוניות. פטריק גדס לדוגמה, הקדיש לא מעט עמודים במסגרת הדוח שהוא חיבר בשנת 1925 אודות תל אביב לנושא של נטיעות עצי פרי וגינון עירוני. במחצית השנייה של המאה העשרים, עם שיפורים טכנולוגים בהובלה ובייצור החקלאי, הקשר בין מזון והעיר התחיל להתערער. כפי שציינו זאת החוקרים קאופמן וקמישוואריה במאמרם משנת 2000 – מזון לא נתפס בתור נושא שצריך לפתור ברמה העירונית.
אולם, בראשית האלף הנוכחי דברים החלו להשתנות. המודעות הגוברת לסוגיות של בריאות הציבור, משבר המזון העולמי בשנים 2007-2008 ומשבר האקלים הדגימו מדוע מדיניות מזון היא (גם) סוגיה מקומית. בשנת 2015 חתמו מאה ערים מרחבי העולם על אמנת מילנו, שכוללת 37 צעדי מדיניות מומלצים בתחום מדיניות המזון העירונית – מתזונה בריאה, לצמצום פערים חברתיים ועד ליצור חקלאי וצמצום בזבוז מזון. מאז מספר הערים שחתומות על האמנה כבר עלה ל-240 ערים, בהן מתגוררים כ-400 מיליון בני אדם (בישראל חתמו על האמנה תל אביב, כפר סבא, הרצליה, בני ברק ואשדוד). בהולנד, 12 ערים חתמו על אמנה בנושא מדיניות מזון (food on the urban agenda) ובממלכה המאוחדת פועלת רשת של 48 ערים בתחום של מזון בר קיימה (Sustainable Food Cities Network). גם בישראל, בה הנושא מזון לא זוכה לתשומה לב רבה בזירה העירונית, אפשר למצוא את רשת הערים הבריאות, שעוסקת בין היתר בהקשרים תזונתיים ובריאותיים, וערים כמו תל אביב תל אביב שגיבשה תוכנית מזון עירונית המתמקדת באספקטים של בריאות הציבור.
למה ערים בכלל עוסקות בנושא הזה? הסיבות מגוונות אך ניתן לזהות כמה סיבות מרכזיות. מוטיבציה אחת היא הרצון לקדם תזונה מקיימת, נוכח ההשפעה המהותית של מערכת המזון על משבר האקלים: לפי תחשיבים שונים שפורטו בדוח של IPCC , מערכת המזון העולמית תורמת כ-21-37% מסך הפליטות גזי החממה. במקביל, נוכח התנודתיות הגוברת בשוק המזון העולמי בעקבות משבר האקלים, ערים רבות מעוניינות להגביר את החוסן של מערכות המזון שלהן.
בנוסף, ערים וגופי ממשל מעוניינים למתן השפעות של מחלות כרוניות (השמנה, סוכרת וכדומה) שנובעות מתזונה לקויה ומצריכה עודפת של מזון מתועש. במקביל, במדינות הדרום הגלובלי ערים מנסות להבטיח ביטחון תזונתי בסיסי עבור התושבים. ככלל, מזון מהווה אחד מן ההוצאות המשמעותיות ביותר עבור תושבי ערים הן במדינות מפותחות והן במדינות מתפתחות כאשר בקרב האוכלוסיות העניות ביותר ההוצאות על מזון עולות על ההוצאות על דיור. תוסיפו על זה את הקונפליקטים שבין המרחב החקלאי לבין המרחב העירוני ואת העובדה שמזון וייצור מזון מהווים חלק מהתרבות המקומית וקיבלתם מגוון רחב של סיבות לעיסוק בסוגיה.
כל אלו מבהירים כמובן למה חשוב לעסוק במדיניות מזון ככלל אבל זה לא בדיוק מבהיר מדוע צריך לעסוק בנושא ברמה המקומית. יש לכך שלוש סיבות מרכזיות, הראשונה היא שלא באמת ניתן להפריד בין מערכת המזון לבין המערך העירוני. כשערים גדלות על חשבון שטחים חקלאיים, מאפשרות מכירה של מזון אולטרה מעובד בבתי ספר או משליכות מזון במטמנות – הן בפועל מיישמות מדיניות מזון עירונית במודע או לא במודע. שנית , נוכח האתגרים העומדים מולנו ביחוד בהקשר האקלימי ממשלות אינן גורם מספק, הן נוכח המורכבות של המערכות הקיימות והן נוכח הצורך להביא את הפתרונות לידי יישום ברמה המקומית.
מתזונה נכונה ועד לזכויות עובדים
בנקודה זו חשוב להדגיש: כשאנחנו מדברים על מדיניות מזון עירונית, הכוונה היא לא רק לתוכניות נקודתיות אלא למדיניות כוללנית המתייחסת לכלל המרכבים של מערכת המזון העירונית – מנגישות ועד לבזבוז מזון. העיר בלו הוריזנטה בברזיל הייתה אחת מהערים הראשונות שיישמו עוד בשנות התשעים תוכנית כוללת בתחום המזון. את המדיניות עצמה הוציאה לפועל SAMSAN , סוכנות מוניציפלית ייעודית המעסיקה 180 עובדים ושהוקמה בדיוק לצורך הזה. בניו יורק הוקמה מחלקה העוסקת בתחום והם אף פרסמו לאחרונה תוכנית עשר שנתית העוסקת במערכת המזון העירונית על כל מרכיביה – מטיפול בקומפוסט ועד לזכויות העובדים בתעשיית המזון בעיר. באזור פרסת הזהב בו ממוקמת טורונטו אושרה תוכנית כוללנית למרחב העוסקת בחקלאות ומזון.
קיימים מגוון רחב של כלים למימוש אותה מדיניות מזון, מכלי מדיניות "רכים" כדוגמת תוכניות חינוכיות וקמפיינים פרסומיים ועד לכלי מדיניות "קשים" שבאים לידי ביטוי בחקיקה, רגולציה, מיסוי ותוכניות סטטוטוריות. אמנת מילנו, מחלקת את תחומי המדיניות לשש קטגוריות מרכזיות: ממשל, תזונה, שוויון חברתי, יצור מזון, הפצה ולוגיסטיקה של מזון ובזבוז והצלת מזון. בשל רוחב היריעה נתמקד כאן בתיאור כללי של שלושה תחומי מדיניות: (א) ייצור מזון , (ב) נגישות מזון ו-(ג) בזבוז מזון.
(א) ייצור מזון – לא רק חקלאות עירונית
לרוב, כאשר מדברים על ייצור מזון בהקשר העירוני, הנושא הראשון שעולה לראש הוא חקלאות עירונית. אולם, ייצור חקלאי מהסוג הזה הוא מוגבל במימדיו, היקפיו וסוגיו, ולכן אינו מהווה תחליף לייצור החקלאי ה"רגיל". אין הכוונה לומר שערים צריכות להתעלם מסוגיות הנוגעות לייצור חקלאי בעיר או בסביבתה הקרובה. לדוגמה בעיר פרובידנס בארצות הברית, הגינות הקהילתיות שימשו כמצע קהילתי ופוליטי שהוביל לקידום תוכנית מזון עירונית. במדיין בקולומביה העירייה הכשירה תושבים וקואופרטיבים לקדם חקלאות עירונית בפריפריה העירונית הלא פורמלית כדרך לקדם רשת ביטחון תזונתי בתקופות של חוסר יציבות תזונתית. למעשה גם בישראל, משנות החמישים ועד שנות השבעים המדינה עודדה ייצור חקלאי זעיר בעיר במסגרת משקי עזר כדרך להתמודד עם פערים באספקת המזון.
במקביל לעיסוק הפנים עירוני אנחנו עדים להתחזקות גישות המתייחסות למרחב האזורי שבתוכו ממוקמת העיר. דוגמא אחת לגישה זו היא city-region food system המקודמת על ידי הFAO (ארגון החקלאות והמזון של האו"ם) שאף השיק תוכנית פיילוט לקידום גישה זו בערים שונות בעולם. לגישה זו (כמו לגישות אזוריות נוספות) יש יתרונות משמעותיים ביחס להסתכלות הצרה יותר על מערכת המזון בקנה המידה העירוני בלבד. היא מאפשרת לבחון את ההשפעות של התרחבות אורבנית על השטחים החקלאיים הסובבים אותה (שמהווים במקרים רבים שטחים פוריים משמעותיים), לאפשר ניצול טוב יותר של משאבים בקנה מידה אזורי ולהקטין את התלות של העיר בגורמים חיצוניים כדרך להגביר את החוסן.
תפיסות אזוריות אלו באות לידי ביטוי במגוון דרכים – מהקמה של מנגנונים אזוריים (טורונטו, קנדה) דרך תוכניות נקודתיות לתמיכה פיננסית וטכנית בחקלאים (קיטו, אקוודור) ועד לתוכניות לשימוש בפסולת חקלאית לצורך הפקת אנרגיה (לינשרפינג, שוודיה). דוגמה בולטת אחרת לקידום תפיסה אזורית הוא הפארק חקלאי מטרופוליני בדרום מילנו המאגד שטחי קרקע נרחבים הסובבים את העיר ובמסגרתו מקודמים פרויקטים פרטניים כמו שווקי איכרים, טיפוח נופי ועידוד חקלאות מקיימת.
(ב) נגישות של מזון בעיר – מי הזיז את הסופר שלי?
נושא נוסף שזוכה לתשומת לב משמעותית הוא הנגישות – או חוסר הנגישות – של אוכלוסיות מוחלשות למזון בריא. בעקבות התעוררות המודעות לסוגיה, רשויות מקומיות החלו לפעול בכיוונים שונים, כמו הקמה של סופרמרקטים במדבריות מזון, שיפור התמהיל הקמעונאי ושיפור הנגישות התחבורתית של תושבים למרכזים מסחריים.
לדוגמה, עיריית ניו יורק נתנה ליזמים הטבות מס והקלות בתכנון בתמורה להקצאת שטחים קמעונאים לטובת סופרמרקטים בקומת הקרקע. בעיר בלו הוריזונטה בברזיל הוקמו 23 שווקים איכרים מקומיים קהילתיים עם תמחור קבוע מראש במטרה לצמצם את חוסר הביטחון התזונתי ולטפל בבעיית העלות הגבוהה של תוצרת טרייה. בלובליאנה שבסלובניה העירייה יזמה הקמת שווקים על מנת לתמוך בחקלאים המתגוררים בתחום המוניציפלי של העיר. בשנזן שבסין העירייה הקימה 77 שווקים מקומיים (בנוסף לשני שווקים קמעונאים) כחלק מהמאמצים לשפר את הפיקוח על התוצרת החקלאית ולשפר את בטיחות המזון.
בהקשר זה חשוב לציין שישנה ביקורת גוברת בשנים האחרונות בדבר האפקטיביות של מדיניות המתרכזת בנגישות ככלי לצמצום הפער התזונתי בין שכבות אוכלוסייה בעוד היבטים אחרים לא זוכים לאותה תשומת לב.
(ג) בזבוז מזון בעיר – הצד השני של מדיניות המזון העירונית
סוגיה נוספת שזוכה לתשומת לב משמעותית בשנים האחרונות היא סוגיית בזבוז והצלת המזון. האו"ם אף הגדיר יעד הפחתה של בזבוז מזון במחצית עד 2030 במסגרת יעדי הפיתוח בר קיימה של האו"ם (SDGs). בארץ הדיון בנושא מתרכז לרוב בהקשר הארצי אך במקומות אחרים בעולם ניתן למצוא דוגמאות רבות לעשייה של רשויות מקומיות בנושא.
למשל, במילנו הושק בשנת 2016 פרויקט פיילוט (שמאז הורחב למיקומים נוספים) להקמת שני מרכזים לאיסוף מזון עודף מסופרים וקפיטריות ברחבי העיר. המזון שנאסף הופץ לתושבים הסובלים ממחסור בביטחון תזונתי. עיקר התמיכה העירונית בא לידי ביטוי בהקצאת החלל לאיסוף העודפים ובהנחה של 20% במס העירוני על הטמנת פסולת לעסקים המשתתפים. על פי נתונים של העירייה הוצלו 6995 טונות של מזון בשנת 2018 והופחתו פליטות של גז מתאן בסדר גודל של 77.14 טון. בניו יורק הקימו פלטפורמה דיגיטלית שבעלי עסקים ועמותות יכולים להירשם אליה ולתאם באמצעות הפצה והצלה של מזון בקנה מידה עירוני. בירושלים, ביוזמה של ארגון "מצילות מזון" ועיריית ירושלים מתוכננים שווקים של תוצרת מוצלת.
לצד מאמצי הצלת המזון, ניתן למצוא גם יוזמות שמסייעות לאזרחים לצמצם בזבוז מזון במקור. לדוגמה במערב לונדון יצא הרובע בקמפיין ציבורי לצמצום בזבוז מזון בקרב תושבים. הקמפיין לווה בסקר, שנערך לפני ולאחר הקמפיין, לצד בחינה מדגמית של הפסולת ברובע. לפי הממצאים, לאחר הקמפיין הופחתו פליטות CO2 בסדר גודל של 20,000 טון לצד 12,350 טון של מזון שהוצל.
האם זה בכלל עובד? מדידה והערכה של מדיניות מזון עירונית
מדידת היעילות של מדיניות כזו או אחרת היא תמיד שאלה מסובכת – ובייחוד כאשר מדובר במדיניות מזון אשר מתייחסת למגוון רחב של נושאים מבריאות הציבור, דרך ביטחון תזונתי ועד לטיפול בפסולת. עם זאת, במסגרת אמנת מילנו, פורסמו בשנת 2019 44 מדדי הצלחה שונים המחולקים לשני סוגים מרכזיים: מדדים בינאריים המצביעים על יישום או אי יישום של מדיניות (לדוגמה: קיומה של תוכנית של מזון בריא במוסדות ציבוריים) ומדדים כמותיים (לדוגמה עלות של סל מזון בריא בעיר).
כל הנושא של מדידה והערכה בתחום מדיניות המזון נמצא עדיין בראשיתו, אולם קיומן של תוכניות ארוכות טווח בערים שונות מאפשרת לנו לבחון את האפקטיביות של צעדי מדיניות שונים. בבלו הוריזנטה בברזיל, כ-12% מאוכלוסיית העיר משתמשת בשירותים שהעירייה מעניקה על בסיס קבוע. כמו כן ועל אף שקשר להצביע על קשר סיבתי, בשנים לאחר יישום התוכנית היה ניתן למצוא ירידה משמעותית בשיעור העוני מ-17.23% ל-5.6% (בשנים 1991-2010) לצד צמצום בתמותת הילדים מ-34 לאלף ל-13.9 לאלף (בשנים 1993-2010).
ניו יורק יכולה לשמש כדוגמה מעניינת שכן היא פועלת בנושא מאז שנת 2008 באופן יחסית עקבי. דוח שיצא בשנת 2018 על ידי המכון למדיניות מזון עירונית, ניסה לבחון את האפקטיביות של מדיניות המזון העירונית. בדוח תואר שיפור ב-51% מתוך 37 המדדים שהעיר הציבה לעצמה. עם זאת הדוח מציין בצדק כי לא מעט מן המדדים מתמקדים בתפוקות ולא בהשפעה של התוכניות על התושבים בפועל. זו כמובן סוגייה מורכבת שכן לא כל התוכניות יושמו באופן נרחב ועקבי מספיק על מנת שאפשר יהיה למדוד את ההשפעה שלהן על האוכלוסייה. ובכל זאת, במקומות בהם העירייה החליטה לרכז מאמצים זוהה שינוי משמעותי. לדוגמה, בשלוש שכונות עלה שיעור האזרחים שצורכים את הכמות המומלצת של ירקות ופירות על בסיס יומי – משישה אחוזים בשנת 2008 ל-17 אחוזים בשנת 2014.
מזון על שולחן מקבלי ההחלטות
בתחילת המאמר הוצבו שלוש שאלות: למה לטרוח לעסוק במדיניות מזון עירונית? מה ערים עושות בנושא? והאם זה בכלל עובד? כפי שראינו, המוטיבציות העומדות מאחורי העיסוק של ערים במזון הן מגוונות ונעות מטיפול ברעב וביטחון תזונתי ועד לבריאות הציבור. אין כמעט היבט בחיים העירוניים שלא נוגע באופן ישיר או עקיף במערכת המזון. בנוסף, משבר האקלים והערעור של מערכת המזון העולמית הובילה למחויבות הולכת וגוברת של ערים בעולם לגבש מדיניות מזון עירונית-מקומית.
גם בכל הנוגע לשאלת היישום יש שונות גבוהה בין עיר אחת לשנייה. ניתן לזהות סט רחב של כלי מדיניות, מהקמת שווקים עירוניים ופארקים חקלאיים ועד לקמפיינים ציבוריים בנושא בזבוז מזון. בחלק מן המקרים, צעדי המדיניות הללו הם חלק מאסטרטגיה עירונית שמתייחסות להיבטים שונים וכוללת סדרה רחבה של מדדים; במקרים אחרים עדיין מדובר ביישום נקודתי של תוכניות. למרות הקושי לבחון את ההשפעה בפועל של המדיניות בנושא התוצאות הראשוניות מעודדות. מזון, במידה רבה, כבר ניצב כסוגיה על שולחנם של מקבלי החלטות ברמה המקומית. הוא אמנם עדיין לא ניצב במרכז השולחן אבל לא רחוק היום שבו הצפת הנושא של מזון ומדיניות תזכה להרבה פחות מבטים מוזרים.