"תֵּה וְאֹרֶז יֵשׁ בְּסִין, אֶרֶץ הַנִּדַּחַת", כתב אברהם שלונסקי בשנות ה-20 של המאה הקודמת, כשהוא מתאר מדינה עניה ורחוקה, שכ-90% מתושביה איכרים. כיום, כשאנחנו מסתכלים על סין, נתקשה אולי להבחין בגידולי התה והאורז מבעד לסבך הבניינים. הצמיחה העירונית בסין מתרחשת בקצב כמעט בלתי נתפס.
עם תחילת הרפורמות הכלכליות בסין ב-1978, פחות מ-20% מהתושבים התגוררו באזורים עירוניים. ב-2010, בפעם הראשונה בהיסטוריה הסינית, למעלה ממחצית מאוכלוסיית המדינה הוגדרה כעירונית, וחמש שנים לאחר מכן כבר כ-57% מאוכלוסיית סין התגוררה באזורים עירוניים. בהינתן המשך קצב הצמיחה הזה, בתוך כשני עשורים כ-65%-70% מהאוכלוסייה – מעל מיליארד איש – תהיה עירונית.
העיור, כתופעה כלכלית, חברתית ומרחבית, הפך בעשרות השנים האחרונות למרכיב מרכזי במדיניות הפיתוח של הממשל בסין; הוא נתפס כמפתח להמשך הצמיחה הכלכלית של המדינה, לשמירה על יציבות חברתית ועל הלגיטימיות של המפלגה והממשל. תהליך זה מעצב מחדש את המערכות התרבותיות והאידאולוגיות הדומיננטיות בסין, שהתבססו על אלמנטים כפריים, ומעביר את מרכז הכובד הכלכלי, התרבותי והאידאולוגי לאזורים העירוניים. דוגמה לכך ניתן למצוא בעובדה ש-80% מהתל"ג של סין מקורו באזורים עירוניים.
בניגוד לעברה המהפכני של סין, שאז נתפסו הצריכה הפרטית ושייכות למעמד הביניים כסטייה חברתית ופוליטית, היום המפלגה-מדינה עושה ככל שביכולתה להרחיב את ממדי מעמד הביניים.
קניית דירה ככרטיס למעמד הביניים
לא פחות חשוב מכך, תהליך העיור מאפשר את צמיחתה של חברה צרכנית ומעמד ביניים גדול. בניגוד לעברה המהפכני של סין, שאז נתפסו הצריכה הפרטית ושייכות למעמד הביניים כסטייה חברתית ופוליטית, היום המפלגה-מדינה עושה ככל שביכולתה להרחיב את ממדי מעמד הביניים. למה בעצם? כיוון שהשתייכות למעמד הביניים קריטית להעלאת רמת הצריכה הפרטית ולהשגת יציבות פוליטית שתמנע זעזועים כלכליים וחברתיים.
אבל כשמדברים על מעמד הביניים בסין צריך לשים לב שאין הכוונה להגדרות המוכרות לנו, אלא לתחושת השתייכות סובייקטיבית למעמד הביניים. זאת, מכיוון שהפרמטרים האובייקטיבים הנהוגים ברחבי העולם להגדרת שייכות למעמד הבינוני, כגון רמת הכנסה, סוג עבודה, או רמת השכלה, מוציאים אוכלוסיות גדולות מחוץ לתחומי מעמד הביניים בסין (בעיקר בגלל השונות הגדולה בין אזורים שונים בסין).
לכן המדינה מעדיפה הגדרות אחרות לשייכות למעמד הביניים – ובמרכזן בעלות על דירת מגורים. הגדרה זו מאפשרת להכליל תחת כותרת המעמד הבינוני גם בעלי הכנסות נמוכות יותר, תושבים המתגוררים בערים קטנות ואפילו תושבים באזורים כפריים שעברו עיור מסוים.
להתראות שטחים חקלאיים, שלום פיתוח עירוני
תהליך העיור בסין משמעותי ביותר גם ליכולת של הממשל המקומי להמשיך את הפיתוח ולהבטיח את אספקת השירותים הציבוריים. לפני כ-25 שנה בוצעה בסין רפורמת מיסוי מרכזית שהובילה לכך שכיום, החלק היחסי של הממשל המקומי בהכנסות ממיסוי הולך וקטן, בעוד ההוצאות המקומיות הולכות וגדלות. הממשל המקומי נדרש לספק יותר ויותר שירותים ברמה גבוהה, וצריך להשקיע רבות בפיתוח המקומי, זאת על רקע התחרות בין-עירונית על משיכת השקעות. התוצאה היא חוב מקומי שהולך וגדל ומגיע, במקרים מסוימים, ל-200-300% מהתל"ג המקומי. הפער שבין ההכנסות המעטות של הממשל המקומי וההוצאות הגדולות שלו, מוביל להסתמכות כמעט מלאה (עד כ-70% מההכנסות המקומיות) על המשאב המרכזי שנמצא בשליטת השלטון המקומי – אדמה.
כתוצאה מהתפתחויות פוליטיות בשנות ה-50 וה-60 נוצר בסין מבנה ניהול קרקע המחלק את זכויות הבעלות והשימוש בקרקע לשני סוגים – אדמת מדינה עירונית המנוהלת על ידי השלטון המקומי, ואדמה חקלאית הנמצאת בבעלות הקולקטיב הכפרי. את האדמה העירונית מנהל השלטון המקומי והוא יכול להקצות את הקרקע בחכירה לתקופות משתנות לסוגי פעילות שונים (מגורים, תעשייתי, מסחרי, ציבורי, תשתיות).
לעומת זאת, הקרקע בבעלות הקולקטיב הכפרי יכולה לשמש רק לצרכי הקולקטיב עצמו – חקלאות, מגורים, תעשיה זעירה, ותשתיות ציבוריות מקומיות. הקולקטיב הכפרי אינו יכול, באופן חוקי לפחות, למכור את הקרקע למטרות פיתוח עירוני, או לעשות זאת בעצמו. על מנת להשתמש באדמה לטובת הפיתוח העירוני, הקרקע חייבת לעבור מידי הקולקטיב הכפרי לממשל המקומי, והוא, ורק הוא, יכול למכור אותה ליזמים לטובת הפיתוח העירוני.
מעבר לכמה פתרונות יצירתיים (הזזת הרים, מילוי אגמים באדמה, ייבוש אזורים ימיים), הממשל המקומי תלוי כלכלית ביכולתו להמשיך ולהמיר קרקעות חקלאיות לטובת פיתוח עירוני. הבעיה היא שכמות הקרקע הזו מוגבלת ומחירה הולך ומאמיר. הממשל המרכזי בסין זקוק להמשך תנופת הפיתוח והבנייה מחד, אך מאידך, מודאג מההשלכות החברתיות, הסביבתיות, והפוליטיות של תהליכים אלו. בהקשר של המרת קרקע, הממשל המרכזי חושש מאיבוד יותר מדי אדמה חקלאית לטובת פיתוח עירוני, בעיקר מסיבות חברתיות ופוליטיות.
בסין מתגוררים כיום כ-20% מאוכלוסיית העולם, אך יש בה רק כ-7% מכלל הקרקע הניתנת לעיבוד חקלאי. כמות הקרקע החקלאית הולכת ופוחתת, גם מסיבות שאינן קשורות ישירות לבנייה עירונית, כגון מידבור, זיהום קרקע, אי-כדאיות כלכלית, והקמת מיזמיים תעשייתיים מקומיים. תהליכים אלו מקשים על המדינה לייצר כמויות מספקות של מזון, ובה בעת, מחלישים את הקשר שבין החברה הכפרית והאדמה החקלאית; קשר זה טעון מאוד מבחינה אידאולוגית והיסטורית, ולניתוקו עלולות להיות השלכות פוליטיות משמעותיות (בעיקר בהינתן משבר כלכלי שיותיר את האיכרים חסרי כל). לכן, פועל הממשל המרכזי בסין להגדיר מכסות להמרות השטחים החקלאיים לעירוניים.
הצורך בהבטחת קרקע להמשך הפיתוח מוביל שוב לפתרונות יצירתיים. למשל, יצירת מנגנון הקושר בין צמצום שטחי המגורים בכפר לטובת חקלאות בנפה מסוימת, לבין הרחבת האזור העירוני באותה נפה באותו היקף שטח (quota linking), או יצירת שוק מכסות שמאפשר סחר של מכסות בין אזורים נבחרים שונים (quota market). אולם גם פתרונות אלה לא נותנים מענה מספיק לצרכי הפיתוח של האזורים העירוניים (ערים גדולות יכולות להשתמש במכסה של 15 שנה בתוך 3-5 שנים בלבד), וכמובן שאינם יכולים לעצור את העלייה המתמשכת במחירי הקרקע עצמה.
המדינה שרואה בבעלות על דירה בסיס חשוב בשמירה על הסדר החברתי, מעודדת קניית דירות, אבל ההתייקרות של האדמה ועלויות הפיתוח מובילות לעליות מתמשכות של מחירי הדירות, כך שהבנייה כולה מיועדת לבעלי ממון והופכת לפחות נגישה לחלקים רבים יותר באוכלוסייה.
תנופת בנייה, אבל הדירות נותרות ריקות
הלחץ המופעל על ידי המדינה לקדם את הפיתוח העירוני, כמו גם הצורך של יזמי הנדל"ן לקדם במהירות פרויקטים שאיתם יוכלו להחזיר את ההשקעות העצומות (הממשל המקומי משית את עלויות הפיתוח ההולכות וגדלות על היזמים), מובילים לגידול מהיר מאד בשטח העירוני הבנוי. כך, ב-15 השנים האחרונות התרחב השטח העירוני הבנוי בכ-80%, בעוד שהאוכלוסייה העירונית גדלה בכ-50% בלבד.
אחת התוצאות המוכרות של תהליך זה, היא ערי או שכונות הרפאים שתועדו בסין בשנים האחרונות. אזורים אלה הם תולדה של קצב הפיתוח המהיר, אשר בא לתת מענה לצורך בצמיחה כלכלית מואצת ולרצון בדימוי מודרני ומתקדם, אך אינו מתחשב בהכרח בצרכים ובתנאים המקומיים. התוצאה היא אזורים שבהם יש תת-אכלוס של מבני המגורים, תשתיות בעייתיות ורמת שירותים נמוכה.
האם אזורים אלו יישארו במצב דומה לטווח הארוך? כנראה שלא, לפחות במרבית המקרים. המדינה נוקטת באסטרטגיות שונות להתמודדות עם התופעה: האחת, היא אורך רוח – בניית אזורי פיתוח עירוני שכאלה מספקת את הצרכים החשובים ביותר בנקודת הזמן הנוכחית (עליה בתל"ג, חיזוק שוק הנדל"ן, הכנסות לממשל המקומי), כשאת מילוי הפונקציות השימושיות ניתן לדחות למועד מאוחר יותר ("אם נבנה, הם יבואו"). השנייה, מעורבות – במקרים מסוימים, פועלת המדינה בצורה אקטיבית בכדי לייצר ביקוש, כשהיא מייעדת אזורים שכאלה לפונקציות ספציפיות, כמו עיר אוניברסיטאית, העברת מרכזים אדמיניסטרטיביים עירוניים, או יצירת אזורי תעשיה ממוקדים.
יוקר המחייה הסיני
תהליכים אלו משפיעים גם על נגישות הדיור. עד לשנות ה-80 נתפס הדיור כמוצר רווחה שנמצא באחריות המדינה (מעל 80% התגוררו בשכירות ציבורית ב-1981), אך העלויות הגדולות שנלוו לכך הובילו את המדינה לצאת משוק הדיור ולעודד בעלות פרטית על דירות (ב-2010 מעל 80% בעלות על דירה). המדינה שרואה בבעלות על דירה בסיס חשוב בשמירה על הסדר החברתי, מעודדת קניית דירות, אבל ההתייקרות של האדמה ועלויות הפיתוח מובילות לעליות מתמשכות של מחירי הדירות, כך שהבנייה כולה מיועדת לבעלי ממון והופכת לפחות נגישה לחלקים רבים יותר באוכלוסייה.
תהליך זה מתרחש בערים הגדולות, שם ישנו ביקוש גדול למגורים בגלל מערכת השירותים הטובה שהן מציעות, וגם בגלל מיעוט אפשרויות השקעה אלטרנטיביות והביטחון היחסי שיש להשקעה בנדל"ן בעיר מרכזית. אולם, התהליך מתקיים גם בערים קטנות ופריפריאליות, שבהן אין את אותו ביקוש קשיח, ושם דווקא מחירי הנדל"ן עולים בצורה מתונה יותר ואפילו יורדים. גם במקומות אלו, ממשיכה תנופת הבנייה בגלל החשיבות שלה לממשל המקומי, אך היא אינה מתאימה את עצמה לצרכים המקומיים – בדומה לתהליכים המתרחשים באזורי הביקוש, גם בערים הקטנות והפריפריאליות נבנות דירות גדולות ויקרות (בגלל עלויות הפיתוח הגבוהות וחשיבות התפיסות חברתיות של יוקרה ומעמד).
בעשור האחרון ניסתה המדינה לווסת את השוק באמצעים רגולטיביים כגון הגבלות רכישה, הגבלות מחיר, הגדלת היצע באזורים מסוימים והגבלתו באחרים, הגדלת אחוזי ההון העצמי הנדרש למשכנתא באזורי הביקוש והקטנתו באזורים אחרים. אולם אלו יצרו פתרונות נקודתיים וזמניים, שלא הצליחו לשנות את מגמת השוק באופן כללי.
הסיבה העיקרית לכך היא שמרבית המצטרפים החדשים למערכת הדיור העירונית (מהגרים, בעלי הכנסות נמוכות, סטודנטים, משפחות צעירות, אוכלוסייה מזדקנת), כלל אינם יכולים לרכוש דירה בפתרונות הדיור המוצעים. פתרונות הדיור הללו פונים, באופן כמעט מלא, למשפרי דיור,שאינם רוצים לרכוש דירה באזורים פחות אטרקטיביים מבחינת רמת השירותים ואפשרויות התעסוקה הזמינות. הפתרונות שמציעה המדינה כוללים, לדוגמה, תכנית עצומה לבנית מיליוני יחידות של דיור בר השגה שתכלול סוגים שונים של פתרונות דיור (מכירה, השכרה) ובבעלות ומימון מגוונים (פרטי, יזמי-ממשלתי, ממשלתי) וכן תכניות להגדלת אחוזי הדירות הקטנות (ומכאן גם הזולות) בפרויקטים חדשים.
לכאורה, הממשל המקומי עומד ביעדי התכניות שהציב הממשל המרכזי, אך למעשה, התכניות הללו סובלות מבעיות רבות ביישומן. הבעיה המרכזית היא, שתכניות אלו, המקודמות על-ידי הממשל המרכזי המודאג מההשלכות של בעיות שוק הדיור על המערכת החברתית בסין, סותרות את הצרכים של הממשל המקומי, שזקוק להכנסות הגדולות שמציעה מכירת האדמה ופיתוחה לדיור יוקרתי.
התוצאה היא שהממשל המקומי מנסה להקטין ככל יכולתו את העלויות שהוא סופג מפרויקטים שכאלה – למשל על ידי הקצאת קרקע מרוחקת, פיתוח תשתיות בסיסי בלבד, או הגדרה מחודשת של פתרונות קיימים (כגון מגורי עובדים במפעלים) כחלק ממספר יחידות הדיור הבר השגה שהוא נדרש להעמיד. כמו כן, ההגדרות המקומיות של הקריטריונים לזכאות לפתרונות דיור אלה כוללות קבוצות אוכלוסייה רחבות (למשל מהגרים), ושחיתות מקומית מובילה לכך שפעמים רבות דירות מוזלות מגיעות למקורבים ולא לזכאים. התוצאה היא שהפתרונות שנבנים אינם מתאימים לצרכים של המשתמשים הפוטנציאלים ולכן סובלים, לעתים קרובות, מאחוז אכלוס נמוך או מתדמית בעיתית שמרחיקה זכאים רבים.
מדוע השלטון לא פועל כנגד התופעה? מדוע אנשים קונים דירות שאין להם מעמד מוסדר? פתרונות הדיור הללו נותנים מענה לצרכים של המדינה (הרחבת מעמד בינוני, צמיחה כלכלית) בדרך שהמדינה לא יכולה לספק בעצמה, כשגודל התופעה מעניק תחושת ביטחון לרוכשים שהמדינה לא תמהר לפעול כנגדם (למשל על ידי הריסת הבתים), אלא אולי בעתיד תפעל כדי להכשיר את המודל הבלתי פורמאלי.
הכפריים מכופפים את החוקים
לצד הפתרונות הפורמליים שמקדם השלטון, צומחים בסין פתרונות לא פורמאליים. אחד מהם, המכונה Small Property Right Housing, הפך בשנים האחרונות למרכיב מאוד משמעותי בשוק הנדל"ן במדינה (יש המעריכים שהוא מהווה כ-20% עד 30% מכלל הבניה החדשה בסין). בתים אלו נבנים על ידי הקולקטיבים הכפריים, על אדמה שמיועדת לצרכי הקולקטיב או לפעמים אפילו על אדמה חקלאית שלא הומרה לאדמה עירונית על ידי הממשל המקומי, ולכן, ברמה העקרונית, הם אינם חוקיים. זכויות הבעלות על הדירה ניתנות לרוכש מידי הקולקטיב הכפרי, שאין לו מעמד חוקי לתת את הזכויות הללו (רק השלטון המקומי יכול להעניק אותן), ומכאן השם Small Property Rights.
פתרון זה נותן אלטרנטיבה לאוכלוסיות רבות שאין באפשרותן לרכוש דירה "רגילה", אך משתוקקות לרכוש דירה באזור קרוב לעיר בכדי לחזק את תחושת השייכות המקומית, לקבל גישה לשירותים טובים, לשפר את מעמדם בשוק הנישואין, לדאוג למשפחה הרחבה (למשל להביא אותם מהכפר), או להשתתף בפעילות החברתית-העדרית של קניית דירה ככרטיס כניסה למעמד הביניים. אם בתחילה בתים אלה אופיינו באיכות נמוכה יחסית ובתשתיות בסיסיות, הרי שההצלחה הגדולה והביקוש הוביל לפיתוח של אזורים הבנויים על פי אותם מודלים של בנינים "רגילים" ואפילו יוקרתיים, כשהם זולים ב-25% עד 40%.
מדוע השלטון לא פועל כנגד התופעה? מדוע אנשים קונים דירות שאין להם מעמד מוסדר? פתרונות הדיור הללו נותנים מענה לצרכים של המדינה (הרחבת מעמד בינוני, צמיחה כלכלית) בדרך שהמדינה לא יכולה לספק בעצמה, כשגודל התופעה מעניק תחושת ביטחון לרוכשים שהמדינה לא תמהר לפעול כנגדם (למשל על ידי הריסת הבתים), אלא אולי בעתיד תפעל כדי להכשיר את המודל הבלתי פורמאלי.
תופעה זו גם מתחילה להוות בסיס לדיונים על שינויים רחבים יותר הנדרשים במדיניות כלפי תהליכי העיור בסין – למשל דיון על ביטול תעודת התושבות, שינוי מנגנון המיסוי, הכפפת השטחים הפרי-עירוניים לתוך מערכת התכנון העירונית. כמו כן, לאנשי הממשל המקומי, שצריכים להתמודד עם מגוון מטרות מדיניות (שלפעמים סותרות זו את זו) – כמו להשיג צמיחה כלכלית מהירה, לשמור על יציבות חברתית, לקדם תדמית מקומית מודרנית, לשמור על איזון אדמה חקלאית-עירונית – אי העשייה, כלומר אי פעולה כנגד תהליכים מקומיים אלה, היא לפעמים האסטרטגיה הטובה ביותר.
– – – – – –
האם אפשר לחשוב על מודלים אחרים של עירוניות ברת השגה? והאם ניתן לדמיין אלטרנטיבות לייצוגים והמודלים הקיימים, של עירוניות ברת השגה, הנוצרים מתוך התבניות התרבותיות והמרחביות הדומיננטיות?
לשם כך חברנו כמה חוקרים מישראל ומסין והקמנו אתר המזמין את כ-ו-ל-ם לקחת דף 4A ולהעלות עליו, בכל צורה שהיא, ייצוג אישי של עירוניות ברת השגה. הכוונה היא לייצר מאגר של דימויים שיוכל לשמש לאתגר את הדומיננטיות המחשבתית והתכנונית הקיימת, ולהציע כיווני פעולה חדשים.
נשמח מאד אם תצטרפו ליוזמה ב- https://a4dable.org
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 03.10.2018
יש מצב שיעניין אתכם
