כמה חודשים לפני המחאה החברתית של קיץ 2011 – מחאה שהחלה בשל יוקר המחייה המאמיר בישראל, ובעיקר בשל מחירי הדיור הגבוהים – החליטה ממשלת ישראל על הקמת ועדה מיוחדת שהייתה אמור לתת מענה למה שנתפס כבר אז כמשבר דיור מתהווה. ברוח הזמנים, כונתה הוועדה "סופרטנקר לביורוקרטיה" על ידי ראש הממשלה, בנימין נתניהו. הקמת הוועדה, ששמה הרשמי היה "הוועדה לדיור לאומי", או, בפשטות, וד"ל, לא הצליחה למנוע את אלפי האוהלים שהוצבו במחאה לאורך שדרות רוטשילד ובאתרים אחרים ברחבי הארץ, או את הפגנות הענק שקראו לצדק חברתי. ארבע שנים ואפס דירות לאחר מכן, הוועדה בוטלה. במקומה, ובעקבות דו"ח חריף של מבקר המדינה על אזלת ידה של ממשלת ישראל בכל הנוגע למיתון מחירי הדיור בישראל, החליט שר האוצר דאז, יאיר לפיד, להורות על הקמתה של ועדה נוספת – הותמ"ל.
הותמ"ל היא הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור. היא הוקמה באוגוסט 2014 מכוח החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור. מטרותיה המוצהרות של הוועדה היו להגדיל במהירות את היצע יחידות הדיור; ליצור היצע של יחידות דיור להשכרה ארוכת טווח; וכן לתכנן יחידות דיור להשכרה במחיר מופחת ממחיר השוק – כל זאת מתוך ההנחה שהגדלת ההיצע תוביל לירידה במחירי הדיור.
עם הקמתה, ניתנו לוותמ"ל סמכויות נרחבות ביותר לתכנן במתחמים מועדפים לדיור. על מנת לאפשר לוועדה לעקוף את המחסומים הביורוקרטים המושרשים במנגנון התכנון הישראלי, הוקנה לה מעמד גבוה ביותר ביחס למעמדם של רוב מוסדות התכנון ה"רגילים" (למשל: ביחס לוועדות המחוזיות או אפילו למועצה הארצית לתכנון ולבנייה). הלכה למעשה, סמכויותיה של הוותמ"ל גוברות על סמכויותיה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, שהיא הגוף העליון לתכנון במדינה. בנוסף לכך, הוותמ"ל אינה כפופה לתכניות מתאר ארציות או לכל תכנית אחרת, מלבד תמ"א 35, המכתיבה את מדיניות התכנון במדינת ישראל. בנוסף לסמכויותיה הרבות, יש לוותמ"ל יכולת לאשר תכניות במהירות רבה. בהשוואה לתכניות "רגילות", מדובר במהירות מסחררת ממש: משך הזמן הדרוש לאישור תכנית במסלול הוותמ"ל עומד על כ-12 חודשים בממוצע בלבד – מהירות שיא לעומת הזמן הממוצע שלוקח לאשר תכנית מחוץ למסדרונות הותמ"ל: כשלוש שנים לפחות.
בפועל, השכונות המקודמות בותמ"ל חוצות בהרבה את תנאי הסף הזה וכוללות אלפי יחידות דיור. למעשה, קנה המידה הגדול שלה – לא מעט תכניות כוללות 6000-7000 יחידות דיור (קרי כעשרים אלף נפש ויותר) – מאתגר את ההגדרה של "שכונה" ומייצר מגה-שכונות שמבדיל את עבודת הותמ"ל מהול"לים שקדמו לה.
איך זה עובד?
על אף שינויים מהותיים שנעשו בחוק הותמ"ל לאורך השנים, עיקרון הפעולה של הוועדה נותר דומה. ראשית, כדי לאשר תכנית מגורים בותמ"ל, התכנית צריכה להיות "גדולה". סף הכניסה המינימלי להגשת תכנית לדיון בוועדה עומד בדרך כלל על 750 יחידות דיור ו-200 יחידות דיור במקרה של יישובי מיעוטים. בפועל, השכונות המקודמות בותמ"ל חוצות בהרבה את תנאי הסף הזה וכוללות אלפי יחידות דיור. למעשה, קנה המידה הגדול שלה – לא מעט תכניות כוללות 6000-7000 יחידות דיור (קרי כעשרים אלף נפש ויותר) – מאתגר את ההגדרה של "שכונה" ומייצר מגה-שכונות שמבדיל את עבודת הותמ"ל מהול"לים שקדמו לה.
תנאי סף נוסף שהיה קיים בעבר, אך עודכן, דרש כי 80% מהקרקע בתכנית תהיה בבעלות המדינה. כיום הוסמכה הוותמ"ל לאשר תכניות גם על קרקעות פרטיות בהיקף מסויים וכן במתחמים גדולים להתחדשות עירונית. עם זאת, כאשר רובן של הקרקעות נמצאות בבעלות המדינה, או אפילו כולן, קל יותר לאשר את התכנית.
על פי רוב, מאותרת קרקע על ידי יזם גדול – בדרך כלל רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) או משרד השיכון, אך גם רשות מקומית עשויה לבחור במסלול זה – ואלה פונים אל הממשלה כדי שתכריז על הקרקע כמתחם מועדף לדיור, שעליו תתוכנן תכנית לשכונה חדשה. במידה והוחלט לקדם את התכנית במסלול הותמ"ל, מתחיל, כאמור, תהליך מואץ, שבסיומו מאושרת התכנית וניתן אף להוציא מכוחה היתרי בנייה. לאחר אישור התכנית, על פי סעיף 26 לחוק הותמ"ל, יש ליישם לפחות רבע מעבודות התשתית בשטח התכנית בתום ארבע שנים מרגע אישורה של התכנית, כאשר אי עמידה ביעד זה תביא לדיון בתכנית בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה (ולא בותמ"ל עצמה).
בדומה להליך המקובל במוסדות תכנון אחרים בישראל, רשאי הציבור להגיש התנגדויות לתכניות המקודמות בותמ"ל. יתר על כן, המחוקק הרחיב לכאורה את זכות ההתנגדות, כך ש"כל אדם" רשאי להגיש התנגדות לתכניות המקודמות בותמ"ל, וזאת בניגוד להליכי התכנון הרגילים לפיהם "כל מעונין בקרקע…הרואה את עצמו נפגע" רשאי להגיש התנגדות. ההתנגדות תישמע על ידי חוקר ועל ידי ועדת משנה להתנגדויות בותמ"ל ולאחר קבלת החלטה ניתן לערער עליה לערכאות משפטיות, תוך הגשת עתירה. כך אירע, למשל, במקרה של ותמ"ל אפולוניה (תמל/1004א): התנגדויות התושבים להקמת תכנית על שטח בצפונה של הרצליה נשמעו – ונדחו – על ידי הותמ"ל והתכנית אושרה סופית ב-2016. האזרחים, מצדם, פנו לבית המשפט, אשר הורה, לבסוף, לבטל את אישורה של התכנית ולהחזירה לשולחן הדיונים, במטרה להתגבר על משוכות סביבתיות וקנייניות שהוצגו על ידי העותרים.
מתחילת פעילותה ועד לאפריל 2018 אישרה הותמ"ל תכניות להקמתן של כ-112,000 יחידות דיור חדשות, מקצרין בצפון ועד לבאר שבע בדרום. בממוצע, תכלול כל שכונה חדשה כזו כ-3000 יחידות דיור. בין השנים 2015-2017, עלה בהתמדה חלקן של יחידות הדיור שאושרו בותמ"ל מתוך סך יחידות הדיור שאושרו לבנייה באותה שנה. ב-2017, למשל, אושרו במסלול הותמ"ל כ-41,000 יחידות דיור מתוך כ-101,000 יחידות דיור חדשות שאושרו באותה השנה.
בנוסף לעלייה בנפח הפעילות של הותמ"ל, תיקונים לחוק הותמ"ל אפשרו לוועדה להרחיב את תחומי פעילותה ולפעול גם במתחמי פינוי-בינוי ובקרקעות מרובות בעלים. הרחבה זו של סמכויות הוועדה מאפשרת לה לעסוק גם בתהליכים של התחדשות עירונית ולא רק בבנייה של שכונות חדשות על קרקעות פנויות ומרוחקות ממרכז הערים.
למרות העלייה בהיקף הפעילות של הוועדה, התוצאות בשטח עדיין אינן נראות. נכון לתחילת 2018, לא נבנתה ולו דירה אחת שאושרה מתוקף חוק הותמ"ל. לפיכך, השפעתה המלאה של הותמ"ל על הערים בישראל, על איכות החיים בהן, ועל מצבן הכלכלי לוטה עדיין בערפל.
של מי המשבר הזה?
הוותמ"ל אינה הוועדה הראשונה שהוקמה בישראל כדי להאיץ תהליכי תכנון של יחידות דיור. במהלך שבעים שנות קיומה של מדינת ישראל, התעורר לא אחת הצורך בהתערבות ממשלתית כדי לספק מענה למחסור ביחידות דיור. כבר בשנותיה הראשונות של המדינה, התעורר הצורך לבנות יחידות דיור רבות בזמן קצר, על מנת לשכן את גלי העלייה שפקדו אותה. גם בראשית שנות התשעים, עם תחילת גלי העלייה ממדינות ברית המועצות לשעבר, החליטה הממשלה על הקמת ועדה מיוחדת, שתוכל לאשר במהירות תכניות לשכונות מגורים ולאזורי תעשייה. הוועדה, שהוקמה מכוח הוראת שעה, נקראה הוועדה לבניה למגורים ולתעשייה (ול"ל). היא נועדה לטפל באופן מיוחד בזירוז הביורוקרטיה באישור תכניות למגורים, ושכונות בערים כמו ראשון לציון, מודיעין, חדרה ולוד הן תוצר (בעייתי לעיתים) של אותם תהליכי תכנון מזורזים.
עשרים שנה לאחר סיום פעולת הול"ל, ובמקביל להתעוררות המחאה החברתית של שנת 2011, הוחלט, כאמור, על הקמת הוועדה לדיור לאומי (וד"ל), גם היא בהוראת שעה, במטרה לספק למדינה כלים לפתרון המחסור בדיור. הוד"ל נתפשה אז כאמצעי דרסטי להקלת מצוקת המגורים בישראל על ידי טיפול בסחבת הביורוקרטית הכרוכה באישור תכניות. לאור מה שנתפש לאחר מכן ככישלונה של הוד"ל באספקת מלאי של יחידות דיור זמינות (לבנייה ולמכירה/השכרה), הוקמה הוותמ"ל, בגדר "סופרטנקר שני" (ורב עוצמה מקודמו) לתכנון יחידות דיור.
לעומת המצב בשנות החמישים ובשנות התשעים של המאה הקודמת, האתגר עימו מתמודדים מקבלי ההחלטות בעשורים האחרונים שונה למדי, כאשר קשה מאד לאפיין היום את מה שנתפס כמשבר דיור – לא כל שכן לפעול לפיתרונו. כך, לדוגמה, נטען, כי גם לפני הקמת הותמ"ל נמצא בידי חלק ממוסדות התכנון השונים במדינה מלאי דירות זמין, כלומר: דירות שטרם נבנו, הנכללות במסגרת תכנית מאושרת, אותן ניתן לבנות באופן מיידי. עובדה זו מעלה שאלות רבות בנוגע לנחיצותה של הותמ"ל ולכוחות אשר הובילו להקמתה, וכן את השאלה: האם בכלל נמצאת מדינת ישראל בפתחו או בעיצומו של משבר דיור, המצריך נקיטת אמצעים מיוחדים?
ישנם קולות הטוענים, כי הקמת הותמ"ל נולדה מתוך תפישה משברית של משק הדיור בישראל – תפישה שגובתה ע"י דו"ח מבקר המדינה משנת 2015. תחת תפישה זו, אפשרה המדינה לוועדה שהוקמה לפעול באופן עצמאי ולכאורה במנותק ממנגנוני התכנון הקיימים במדינה. הלכה למעשה, הותמ"ל הינה תוצר של רצון ממשלתי לשנות את הפירמידה המוסדית-תכנונית הקיימת בחוק; לעבור ממודל היררכי למודל של שליטה אבסולוטית במרחב ובהחלטות תכנון, תוך הפשרת קרקע מואצת והסתמכות על השוק הפרטי.
עם כוח רב מגיעים מתנגדים רבים
בדומה לשאר ועדות 'הסופרטנקר' האחרות, גם הותמ"ל הוקמה מתוקף הוראת שעה. הצעת החוק המקורית קבעה לותמ"ל תקופת פעילות של 4 שנים – מאוגוסט 2014 ועד אוגוסט 2018. ואולם, בחודש מרץ של 2018 החליטה ועדת הפנים של הכנסת (בתום ישיבה סוערת), להאריך את תוקף פעילות הוועדה בשנה נוספת – עד קיץ 2019. הדיון על הארכת תוקף הפעילות לווה בדיון ציבורי וחשף את ביקורת נוקבת מצד מספר גדל והולך של ארגונים, עמותות ואזרחים כנגד פעילות הותמ"ל. הביקורת נחלקת לכמה תחומים:
בתחום הסביבתי, נטען כי חוק הותמ"ל מאפשר למדינה לאשר תכניות בעיקר על קרקעות חקלאיות. שינוי ייעודן של קרקעות נרחבות מחקלאות למגורים מוביל לכרסום ביכולת ייצור המזון של מדינת ישראל וכן לפגיעה בשטחים פתוחים גדולים, להם חשיבות סביבתית גבוהה. כמו כן, עצם קיומה של הותמ"ל נתפס לעתים כפגיעה מתמשכת בזכויות הציבור. נטען כי כוחה הרב של הוועדה מאפשר לה להתעלם מרצונות הציבור ואף לתכנן בניגוד לעמדתם של ראשי עיריות ובניגוד לצרכים מקומיים.
ההליך המואץ בותמ"ל, מזמין התנגדויות ל"דורסניותו". התנגדויות כאלה יצרו לעיתים שותפויות בלתי צפויות: בפתח תקווה הוגשו התנגדויות משותפות מטעם העירייה וארגוני תושבים לתכנית ותמ"ל שלדעתם חסרה פתרונות תחבורה מתאימים. התארגנויות דומות, שהוקמו במטרה להביא לייצוג נרחב יותר של צרכי התושבים והרשות המקומית, קיימות כיום בכארבעים ישובים ברחבי הארץ. מה שהחל כהתארגנות מקומית, הוביל לא אחת לכדי שיתוף פעולה מלא עם הרשות המקומית וכן להקמתו של ארגון גג ארצי בשם "מטה מאבק הארצי לתכנון שפוי".
בהיבט המנהלי, מופנית ביקורת כלפי ההליך המהיר הכרוך בפעילות הוועדה. מסגרת הזמנים הקצרה, נטען, אינה מאפשרת בחינה מקיפה של היבטים שונים בתכנון. מצב עניינים זה מבליט את השוני המהותי בין הותמ"ל ובין מבנהו המסורתי של ממסד התכנון בישראל. מצד אחד, נמצאת 'סופר ועדה', שיש לה הכוח להאיץ תהליכים ולעקוף מחסומים ביורוקרטיים. מהעבר השני נמצאת מערכת, שעל אף מגרעותיה הרבות, מאפשרת תהליך תכנון שקול ואחראי, המביא בחשבון שיקולים רבים ומורכבים.
לבסוף, עולה ביקורת על סיכויי היישום של תכניות המאושרות בותמ"ל. מהירות התהליך במסגרתו נידונות (ומאושרות) התכניות, אינו מאפשר בחינה מקיפה של נושא יישום התכנית. כך נוצר מצב, בו מתעכבות העבודות להקמת שכונות ותמ"ל ומה שהחל בקול תרועה רמה, דועך לידי דממה דקה. לראייה לכך, נכון להיום טרם נבנתה יחידת דיור אחת מתוקף תכנית ותמ"ל.
הותמ"ל: הסופרטנקר האחרון?
ישנם קולות הטוענים, כי הקמת הותמ"ל נולדה מתוך תפישה משברית של משק הדיור בישראל – תפישה שגובתה ע"י דו"ח מבקר המדינה משנת 2015. תחת תפישה זו, אפשרה המדינה לוועדה שהוקמה לפעול באופן עצמאי ולכאורה במנותק ממנגנוני התכנון הקיימים במדינה. הלכה למעשה, הותמ"ל הינה תוצר של רצון ממשלתי לשנות את הפירמידה המוסדית-תכנונית הקיימת בחוק; לעבור ממודל היררכי למודל של שליטה אבסולוטית במרחב ובהחלטות תכנון, תוך הפשרת קרקע מואצת והסתמכות על השוק הפרטי. הגם ששיתוף פעולה ציבורי-פרטי עשוי להיות מבורך, בהקשר לותמ"ל יש הרואים בו כהתפרקות של המדינה מנכסיה (קרקע פנויה), תוך פגיעה בערכי טבע, שטחים פתוחים, ותוך אספקת מוצר בעל סממנים ציבוריים (דיור) תוך תלות ביזמים פרטיים ותוך יצירת ערך לחברות יזמיות על ידי מכירה או החכרה של קרקע מדינתית.
על אף הביקורת הרבה המופנית כלפי הותמ"ל, יש גם דעות בעד קיומו של גוף כזה, גם אם לזמן מוגבל. ביישובים ערביים, לדוגמה, מאפשרת הותמ"ל יצירה של מלאי דירות נחוץ ביותר. כוחה של הוועדה מאפשר לגבור על חסמים ארוכי שנים, שמנעו התפתחות של יישובים ערביים במשך עשורים. הכוח הרב הנמצא בידיה של הוועדה עשוי להביא להסרת חסמי תכנון הנובעים מבעיות תיאום בין גופים שונים. בנוסף לכך, הותמ"ל אכן מייצרת מסלול תכנון מהיר, גם אם לא חף ממגרעות. ייתכן, שעצם קיומו של מסלול כזה, גם אם לזמן מוגבל, ישמש כזריקת מרץ למוסדות תכנון אחרים או כבסיס לבחינה מחודשת של מבנה מערכת התכנון בישראל ולשיפורה.
בעיקר, מדובר בתופעה ייחודית, שאין לה מקבילות במדינות דמוקרטיות אחרות בכל הנוגע לריכוז סמכויות נרחב בידי ועדה אחת. מצב זה מוביל לכך, שקשה מאד להשוות את הותמ"ל לתופעות דומות אחרות ולהציב אותה בפרספקטיבה מתאימה. גם גודלן של התכניות שהותמ"ל מאשרת הן ייחודיות בנוף הישראלי, וקנה המידה שלהן חורג לא פעם מקנה המידה שהיה נהוג עד כה. כל אלו מציבים סימני שאלה לגבי השפעתה של הותמ"ל על עתיד המרחב הישראלי. לכך מתווסף סימן שאלה נוסף, שנוגע לפער הזמנים בין האישור (היום) לבין המימוש (בעוד זמן לא ידוע). כך, שעשרות אלפי יחידות דיור שמאושרות היום, יתכן ויממושו בעתיד חברתי, כלכלי וטכנולוגי שייראה אחרת לגמרי
לקריאה נוספת:
אמויאל, ר. ותירוש, י. (2017). השפעת תכניות הותמ"ל על קרקע חקלאית, משרד החקלאות ופיתוח הכפר.
בן דוד, ע. וזנזורי, א. (2014; 2015; 2016). פעילות הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה למתחמים מועדפים לדיור (הותמ"ל) – דו"ח מעקב תקופתי, החברה להגנת הטבע, אגף לשימור סביבה טבע.
שדר, ה. (2006). שלוש תפישות של מקום בשיכון הציבורי בישראל בשנות החמישים, 16.
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 03.10.2018
יש מצב שיעניין אתכם
