החידה של הסדרת התכנון ביישובים הערביים בישראל היא מקרה קלאסי, וטראגי, של ביצה ותרנגולת. רוב היישובים הערביים בישראל נולדו ככפרים שהלכו והתפתחו לאורך שנים ללא תכנון מסודר וארוך טווח. בתנאים אלו, ללא הסדרה, בקרה או תכנית ברורה, המרחב התפתח בהשפעת כוחות מקומיים, בהם כלכלה מקומית, מבנה חברתי, טופוגרפיה ומאפיינים פיזיים. התפתחות זו התבססה על מתן מענה לצרכים מיידיים של הכפר ולא על מחשבה צופה פני עתיד.
כך, ברבות מן הערים הערביות נוצר לאורך השנים מצב תכנוני מורכב מאוד שמתאפיין בהיעדר תשתיות, כבישים צרים, מחסור בחניה וחוסר הסדרה של בעלויות על הקרקע. כפועל יוצא, לאט לאט התושבים החלו מעתיקים את מוקדי העניין שלהם – הכלכליים, התרבותיים, החברתיים והקהילתיים – למקומות אחרים. בערים וכפרים רבים המרכז התרבותי-כלכלי של היישוב, הממוקם במרכז העתיק, הלך ושקע בתרדמת כלכלית ותחזוקתית – עד כדי כך שהפך לא פעם מסמל גאווה של העיר למקור לתסכול ובושה.
במקביל, לאורך השנים ועם התפתחותם של היישובים הערביים, נוצר פער בין המציאות התכנונית המאושרת לבין המציאות בשטח. פער זה החריף בחלוף השנים, עד שהיום יש שתוהים אם בכלל ניתן לגשר עליו. מחד, רבים ממאמצי הפיתוח כושלים בשל חוסר הלימה בין התכנון לבין השטח. מאידך, גם מאמצי הסדרה של המצב התכנוני כושלים בשל הפער האדיר בין המצב הקיים לבין התכניות, והקושי לגייס את שיתוף הפעולה של כל המעורבים למשימה מורכבת כל כך. בינתיים, במקומות רבים, נוכח צרכי התושבים הפיתוח ממשיך ומתקיים בהקבלה רפה לתכנון המאושר.
אך בשני העשורים האחרונים נכנס לזירה שחקן חדש – תהליכי ההתחדשות העירונית, שעשויים להביא עמם כיוונים וכלים חדשים לפתרון המצב הסבוך.
פינוי-בינוי בחברה הערבית? לא קיים
ככלל, התחדשות עירונית היא בשורה למדינת ישראל. אמנם בימי קורונה קשה להסתכל לטווח הארוך, אך בראיה היסטורית מדובר בתהליך החברתי (יש שיגידו המשבר החברתי) הגדול ביותר שהמדינה עוברת בתקופה זו. כידוע, ישראל היא מדינה עם אוכלוסיה שגדלה בקצב מהיר מאוד ביחס למדינות מפותחות אחרות. אם תשוו את גרף הגידול באוכלוסיה לגרף הגידול ביחידות הדיור, תראו בקלות פער קבוע ומגמתי. כלומר האוכלוסיה גדלה מהר יותר מכמות יחידות הדיור שאמורות לאכלס אותה. במקביל, בשנים האחרונות השיח הציבורי מתחיל להפנים את העובדה שישראל היא מדינה קטנה, עם עתודות קרקע מוגבלות מאוד, וכי יש למצות את הקרקע הבנויה בתוך הערים ולהפחית כמה שיותר את השימוש בקרקעות חדשות ובשטחים פתוחים.
אמנם מדיניות התכנון הלאומית קידמה בשנים האחרונות בנייה למגורים על חשבון שטחים פתוחים בניסיון להתמודד עם משבר הדיור (בעיקר באמצעות הותמ"ל), אך, לצד זאת, המדינה מבקשת לקדם התחדשות עירונית ומגדירה במסמכים שונים, לרבות בתכנית האסטרטגית לדיור 2040, יעדים הולכים ועולים של בניית יחידות דיור בתוך הערים בעזרת מנגנונים של הריסה ובניה מחדש של מבנים. עיון מהיר בדו"ח ההתחדשות העירונית לשנת 2019 של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מראה כי כמות יחידות הדיור המאושרות בתהליכי התחדשות עירונית עולה באופן עקבי משנה לשנה.
רבות נכתב על הלקונה הטמונה במנגנוני ההתחדשות העירונית בישראל. היות ואלה מתבססים על כדאיות כלכלית הקשורה קשר ישיר לערכי הקרקע, הם לא יגיעו כנראה לעולם אל הפריפריה הגיאוגרפית שבה ערכי הקרקע נמוכים ודווקא הצורך בהתחדשות הוא גבוה מאוד. לפחות, עד שמישהו יביא אותם לשם. אך יש לזכור שהמרחק בין הפריפריה למרכז לא נמדד רק בקילומטרים, אלא גם במרחק חברתי-תרבותי. ולראיה, עד היום לא קמה יוזמה מוצלחת אחת של פינוי-בינוי בחברה הערבית. כפי שכבר הוזכר, המערכת התכנונית והערים והישובים הערביים שרויים במתח תמידי: המערכת התכנונית שואפת לקדם ערכים של עירוניות, כציפוף ובנייה לגובה, אך ביישובים ערביים רבים התושבים מצדדים בהתפתחות שתשרת את דפוס המגורים המשפחתי של החמולה; הרבה מן הקרקעות ביישובים ערביים מצויות בסכסוכי בעלות ואין הסדרה של רישום הבעלויות; שוק הנדל"ן לרכישה ולשכירות ביישובים הערביים מתבסס לעיתים גם על שיקולים פחות מוכרים ומחירי הדיור מושפעים לא רק ממאפייני הנכס אלא גם ממאפייני האדם המבקש לסחור בו; ועוד. עם כל זאת, כשם שהערים השוכנות באזורים המועדים לרעידות האדמה זקוקות להתחדשות העירונית, כך גם הערים הערביות זקוקות למנוע חזק שיניע תכנון ופיתוח ויסייע לפרוץ את המחסום המאפיין את המצב כיום.
פיילוט התחדשות בחברה הערבית:חשיבה מחדש על מרכזי הערים הוותיקים
בשנת 2017 הקימה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, אז בחיתוליה, פורום ייעודי לעיסוק בנושא התחדשות עירונית בחברה הערבית. הפורום כלל נציגים ממשרדי ממשלה, אדריכלים ומתכננים מהחברה הערבית וכאלה שמתכננים בערים ערביות, אקדמאים, בעלי תפקידים מרשויות שונות וכן גופים ועמותות העוסקים בחברה הערבית. הפורום דן בחוסר התאמתם של מנגנוני ההתחדשות העירונית הקיימים למציאות החברתית-תרבותית של החברה הערבית והתחדדה בו ההבנה שרק עבודת עומק תאפשר פיתוח של כלים מתאימים להתחדשות בערי החברה הערבית. הפורום החליט לבצע פיילוט להתחדשות עירונית בשלוש ערים ערביות (סחנין, ערערה וטייבה), שהורחב לאחר זמן לא רב לשתי ערים נוספות (כפר קאסם וג'סר אזרקא). מטרת הפיילוט היתה לנסות ולקדם תכניות נקודתיות להתחדשות עירונית בערי המגזר, תוך חקירה מתמדת של התהליך, הסקת מסקנות ובניה של מודל להתחדשות עירונית במגזר הערבי. הערים שנבחרו אופיינו במוקד כפרי היסטורי ותיק, שהוקף עם השנים בטבעות הולכות וגדלות של פיתוח עירוני. היו אלה מרכזי הערים הוותיקים, הנושאים את "המטען הגנטי" ואת הזהות ההיסטורית של העיר, שהיו במוקד העדשה של תכנית הפיילוט. הרשות גייסה צוותי תכנון ראשוניים שכללו אדריכלים, שמאים ויועצים לשיתוף ציבור, ואלה יצאו לדרך. גילוי נאות: זכיתי להשתתף בפרויקט חשוב זה, כחבר צוות בעבודה במרכז ההיסטורי של העיר טייבה, במסגרת תפקידי בעמותת "מוזאיקה".
חשוב להבין כי המטרה שהוגדרה לתכנית הפיילוט לא הייתה לחקור כיצד להתאים את מנגנוני ההתחדשות הקיימים לחברה הערבית. בשלב זה הובן כבר שכשל השוק המאפיין את ההתחדשות העירונית בערים ערביות מעיד על כך שמשהו במודל הקיים פשוט לא מתאים חברתית, כלכלית ותרבותית. תחת זאת, מטרת הפיילוט היתה לזנוח את האקסיומות שעליהן מתבסס המודל הכלכלי של תהליכי התחדשות עירונית בישראל, ולחקור את התשובה לשאלת ההתחדשות מלמטה, דרך האנשים. כמאמרה של ג'יין ג'ייקובס, האורבניסטית המשפיעה והנודעת, "האנשים עושים את העיר. אליהם, לא אל הבניינים, עלינו להתאים את תכניותינו".
לשטח יש דינמיקה משלו
התשובות לא איחרו לבוא, בטייבה, כמו גם בערי הפיילוט האחרות. מתוך סדרה של סיורים, ראיונות אישיים עם תושבים, שיח עם מנהיגים ובעלי תפקידים, סדנאות שונות עם תושבים וישיבה ארוכה במספרה השכונתית ובמוסדות שכונתיים נוספים, החלה לעלות תמונה מרתקת.
ראשית, מהתבוננות בשטח עלה כי כלכלת הנדל"ן של אזור מרכז העיר טייבה מתבססת על מערך שלם של שיקולים שלא קיימים בכלכלה המקבילה בישובים יהודיים. כך למשל, רבות מן המשפחות המתגוררות באזורים ההיסטוריים נוטות להמשיך לגור במבנה משפחתי רב-דורי במסגרת המשפחה המורחבת ('החמולה'). משפחות אלה מעדיפות לרוב לשמור את השטחים הפנויים כפתרון דיור עתידי לבני הדורות הבאים על פני מכירה או השכרה של השטח; כמו כן, מרבית הקרקעות ביישוב ומסביב לו שייכות לקבוצה קטנה של משפחות (ביחס פארטו, פחות או יותר, כ-80% מהקרקע מצויה בידיהם של 20% מהתושבים). מתוך כך נוצרת מצוקה של מחסור בקרקעות לפיתוח. דוגמה נוספת נוגעת לאטרקטיביות של שוכרים (ולעתים גם קונים) פוטנציאליים אשר מושפעת מהשתייכותם למארג ההיררכי המורכב של ערביי ישראל (וכן ערבים שאינם ישראלים). ככלל, מחירי השכירות נוטים לעלות ככל שהשוכר משתייך למעמד נמוך יותר.
שנית, דפוסי השימוש של התושבים במרחב הציבורי העלו יחס דו-משמעי מרתק. בחלק משעות היממה ובאירועים מסוימים התושבים התייחסו לשטחי הציבור כשטחים ציבוריים לכל דבר (כלומר לצורכי מעבר, מסחר ארעי, תיירות, התקבצות וכו'), ובעתות אחרות עשו בשטחי הציבור שימוש שמזכיר הרבה יותר שימוש פרטי (כגון הוצאה של רהיטי ישיבה החוצה, אירוח בחוץ, מפגשים משפחתיים בחוץ וכיו"ב). כמו כן נצפה מצב הפוך במבנים פרטיים המוקדשים לצורכי הציבור (הדיוואנים).
בנוסף, המחסור בשוק דירות לשכירות הוביל ליוזמות פרטיות של יזמים שהשתלטו על בניינים שלמים והציעו דיור לשכירות במחירים גבוהים. יוזמה מקומית שכזו נצפתה גם בתחום התחבורה. בעיר טייבה פועל מערך בלתי-פורמלי של מוניות שירות שנותנות מענה לצורך בתחבורה ציבורית מוגברת לתנועה בתוך העיר; וכמו כן, זוהתה ירידה חדה ומתמדת בכושר ההשתכרות של ראשי המשפחות ודור המייסדים, אשר איבדו את יכולתם להתפרנס מן המלאכות הזעירות שעסקו בהן בעבר בתוך תחומי המושבה המשפחתית.
איסוף המידע מהשטח על ידי אנשי הצוות לשיתוף הציבור בטייבה (בהם שלושה דוברי ערבית), ביחד עם מאמצי צוות האדריכליות והשמאית, יצר תשתית של מידע איכותי שעליה החל צוות התכנון לעבוד. היה על הצוות לשרטט מחדש את הקשרים העדינים שבין לבבות האנשים, לבין התנהגותם במרחב, לבין אופיו של המרחב, לבין הבחירות הנדל"ניות שלהם וחזרה אל ליבם. את המורכבות המקצועית ליווה אתגר נוסף חשוב לא פחות. מעורבות ממשלתית בעבודת הרשויות המקומיות הערביות היא מקור היסטורי תמידי למתח והמעורבים בה מוצאים עצמם לעתים קרובות סופגים ביקורת, נציגי הממשלה והרשות המקומית גם יחד.
בתוך כך, כאשר מוקד המאמץ הוא עיסוק במשבר התכנוני ביישובים ערביים זו נוטה להיות זירה מייאשת במיוחד. אך במקרה הנוכחי מדובר היה ביוזמה פנימית של דרג ניהול ביניים ללא הוראות מלמעלה, מה שאפשר הגבלה של מידת המעורבות הפוליטית וחופש פעולה מוגבר. נציגי הרשות הממשלתית שהובילו את הפרויקט עמדו בגאון אל מול האתגר והצליחו, למרות ביקורת וחוסר תמיכה מצד גורמים שונים, לגייס שיתוף פעולה משמעותי של מנהיגות ודרגים מקצועיים בערי הפיילוט השונות. תכנית הפיילוט התאפיינה בתשומת לב פרטנית מאוד לבעלי התפקידים ולאנשי המקצוע בדרג המקומי ושמו את היחסים עם הרשות המקומית בראש סדר העדיפויות. זאת מתוך רצון להביא לתוצרים שיקבלו בעתיד לא רק את תמיכתה אלא גם את רצונה לפעול ולקחת אחריות עליהם ולעשות בהם שימוש. כך נוצר תקדים של הצלחה חשובה בשותפות ממשלתית-מקומיות בניסיון לגשת לפתרון הבעיה.
מה בא קודם – המגורים או השימושים האחרים?
התשובות שהתקבלו בכל אחת מערי הפיילוט היו מגוונות, מעניינות ובעלות אופי מקומי מאוד, אך עלו מהן גם קווי דמיון. הדמיון בתשובות עלה גם בין ערי הפיילוט לבין עצמן, וגם בינן לבין תשובות לשאלות על התחדשות עירונית שנשאלו במקומות אחרים בעולם כבר לפני עשרות שנים. קווי דמיון אלה מתכנסים לבסוף לשאלה אחת – "מה מקדים למה, המגורים או שימושים אחרים?". במודל הישראלי, התשובה פשוטה. היות והקרקעות המתחדשות מצויות לרוב בבעלות פרטית של בעלי דירות, התעצבו תהליכי ההתחדשות כך שהם מתרכזים בעיקר במגורים. העיסוק בפרויקטים אלה בשימושים אחרים כגון מסחר, עסקים, תרבות או שירותים ציבוריים, מתאפיין לרוב יותר בטבלאות כושר נשיאה שכתב פעם פרוגרמטור מנומנם ופחות בחזון לשכונה שהוא אמיץ, פורץ דרך ומחובר לזהות שלה ולתושביה (זוהי גם אחת מהביקורות כיום על ההתחדשות העירונית במגזר היהודי).
אך יש מקרים בעולם שתהליכי ההתחדשות העירונית החלו, בכוונת תחילה, בשימושים אחרים ולא במגורים. התפיסה בפרויקטים אלה היא שלפני שניתן להציף את האזור המתחדש במאות ואלפי יחידות דיור, נדרשת בו התשתית העירונית שתוכל לתמוך בקיומם של חיים תוססים ועשירים. דוגמה אחת מיני רבות לפרויקט כזה הוא שכונת ריג'נט פארק בטורונטו, קנדה. התחדשות השכונה החלה לא בחידוש המגורים, אלא בבנייה של מרכז קהילתי ענק בסגנון קאנטרי קלאב, אשר נתן שירותים מצוינים לא רק לתושבי השכונה אלא גם לתושבי האזורים הסמוכים. בנייתו של מוקד פעילות בסדר גודל עירוני במרכזה של השכונה המתחדשת גרם לא רק להגברה משמעותית של פעילות קהילתית, תרבותית ומסחרית במרכז השכונה, אלא גם לעליה בביקוש למגורים בשכונה. מעבר לכך, בכדי להתמודד מראש עם סכנת הג'נטריפיקציה, קיבלו תושבי השכונה המקוריים תנאים מועדפים בשימוש בשירותי הקהילה והמסחר של המרכז וכן עדיפות לקבלה לעבודה בו. לאחר שהונח במרכז השכונה לב פועם, החל הלב הזה להפיח חיים חדשים בשכונה, לחבר אותה אל עורקי הכלכלה והתרבות ולהבשיל את השכונה לקראת התחדשות מאסיבית של המגורים.
זהו המאפיין המשותף העיקרי לפיילוט בערים הערביות השונות. לא בכדי בחרו מובילי הפיילוט לעסוק במרכז הכפרי ההיסטורי של הערים, שהרי המרכז המייצג את הזהות ההיסטורית של העיר הוא גם המוקד שפיתוחו יוכל להצעיד את העיר לשלב הבא. בעיר טייבה זוהה פוטנציאל משמעותי לחיבור בין מרכז העיר ההיסטורי, לבין יוזמות תיירותיות שונות שקמו באזור בשנים האחרונות, לבין העובדה שהדור הצעיר מתחיל לאמץ התנהגות נדל"נית פחות מסורתית בעקבות בניה של שכונות לוויין בבניה רוויה וסיבות נוספות. במקביל למכלול הנסיבות הללו, אותר בכיכר מרכזית מבנה בבעלות ציבורית שעמד והמתין לתקציבי שיפוץ, אשר שיפוצו והקצאתו לשימושים נכונים יכול להיות הצעד הראשון לקידום ההתחדשות המיוחלת של מרכז העיר ההיסטורי. הוחלט לשפץ את המבנה ולהמיר אותו למגורים לסטודנטים וצעירים. זאת מתוך הנחת המוצא שהפוטנציאל הכלכלי והיזמי קיים, אך שנפח היזמות התיירותית לא מספיק כדי לייצר נפח לקוחות מספק שיוכל להחזיק פעילות עסקית ענפה. הפתרון שנבחר היה מגורים לסטודנטים כי משיכת אוכלוסיה צעירה ויצרנית למקום תוכל לסייע ליציבות הכלכלית. כך שאמנם הוחלט לבסוף להתחיל במגורים, אך הרעיון דומה דווקא לרעיון של ריג'נט פארק בטורנטו – לייצר איזון נכון בין עוגנים כלכליים לבין אוכלוסיה צרכנית ויצרנית, ובכך להניע את תהליכי ההתחדשות.
במקביל לבניית המגורים, יפותחו הנחיות ייחודיות לאזור כדי להתוות את התפתחותו בצורה שתמשיך לתרום למארג העדין שלו. ההנחיות שעלו על שולחן הצוות עד כה נוגעות לפיתוח מסחר על הציר הראשי המזין את הכיכר, אפשרות לחפירת חניה תת-קרקעית כדי לפנות את הכיכר עצמה לפעילות קהילתית ותיירותית, סיוע ביוזמות תיירותיות באזור, משיכת משפחות צעירות דרך עידוד פתרונות חינוכיים מקומיים, סיוע לתושבי האזור דרך עידוד מיקרו-יזמות מקומית בתחום התיירות ותחומים אחרים, עידוד פעילות הכלכלה המקומית של האזור דרך סיוע עסקי וכו'. הנחיות נוספות שנידונו היו שימוש מושכל דווקא בערכי שימור, שנתפסים לעתים קרובות דווקא כחסמים להתחדשות, כמנוע להתחדשות המרכז הוותיק לטובת שמירת הזהות המקומית, ערכי התיירות ומיתוג מחודש של מרכז העיר הוותיק.
מה הלאה?
הפיילוט קם והיה למציאות והוא רחוק מלהסתיים. במידה רבה, הפרויקט נולד בקרב המשוגעים לדבר ברשות הממשלתית. אך כדי לעבור לשלב הבא – שלב הביצוע וההוכחות בשטח – עליו להסתמך על מערכות ממסדיות קיימות, בירוקרטיות, שנוטות לנוע בשבילים מוכרים ולהירתע מחידושים. אותן מערכות שמפגשי העבר ביניהן לבין אתגרי התכנון בחברה הערבית הניבו מעט מאוד תוצאות מוצלחות בשטח. יש לקוות שהרוח היצירתית שנשבה במפרשי הפרויקט עד היום תצליח לנשב גם במסדרונות הפקידות המקצועית שתלווה אותו בשלבים הבאים.
הרי בסופו של דבר, חידת ההתחדשות העירונית בחברה הערבית היא חלק מחידת הפריפריה הרחבה יותר. אתגרי ההתחדשות העירונית מתקיימים במקומות שבהם יש בה את הצורך המשמעותי ביותר – בשוליים. בשוליים הכלכליים, הגיאוגרפיים והחברתיים/תרבותיים. עד שמנגנוני ההתחדשות העירונית לא ידעו לפעול גם בשוליים אלה, אי אפשר באמת יהיה להעניק להם את המעמד הנכסף של "פרויקט לאומי חברתי". זהו האתגר הגדול שנתון לפתחו של הממסד בעולם ההתחדשות העירונית. הצעדים בחברה הערבית מבורכים ומייצרים אופטימיות. נקווה שאלה יצליחו לשרוד את מבחן המציאות הבירוקרטית והפוליטית ולהגיע לידי מימוש, אולי אפילו לסלול את הדרך לשיח מקצועי ויצירתי על הפריפריות הנוספות האחרות.
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 06.12.2020
יש מצב שיעניין אתכם
