הסכמי גג הם הסכמי פיתוח שנחתמים בין המדינה לבין רשות מקומית בעלת מלאי תכנוני של לפחות 5,000 יחידות דיור. במסגרת ההסכם, המדינה מתחייבת לתקצב פיתוח מואץ של תשתיות ומבני ציבור, בעוד הרשות מתחייבת לקדם שיווק של מגורים בקצב ממוצע של לפחות 2,000 יחידות בשנה ולהוציא היתרים כ-90 יום ממועד הגשתם. המנגנון הנוכחי גובש בשנת 2013, בתקופת כהונתם של השרים יאיר לפיד (אוצר) ואורי אריאל (שיכון ובינוי), אולם הסכמי פיתוח נחתמו מול רשויות מקומיות כבר בשנות ה-90, בתקופת הפיתוח המהיר של יחידות דיור לטובת העלייה מברית המועצות.
חוזה הסכם הגג כולל התייחסות להיבטים הבאים: התחייבות של הרשות לקצב שיווק מינימלי ולמשך מקסימלי של 90 יום להוצאת היתר, תקצוב הקמת מבני ציבור ופיתוח שכונות ותיקות, מתן הטבות לדיור בר השגה והטבות כספיות לרשויות הבונות יחידות דיור במסגרת "מחיר למשתכן". מעבר להחלטות אלה ובהתאם לכוח המיקוח של הרשות וערכי הקרקע בתחומיה, נוספות להסכם יחידות דיור נוספות אשר ההכנסות מהן יממנו "תשתיות על" כגון מחלפים וכבישים בין-עירוניים, תשתיות עירוניות כגון פארקים, וכן מסגרות כספיות נוספות כגון התחייבויות לקרקע חלופית על מנת לאפשר כדאיות של פינוי-בינוי ברשויות בהן ערכי הקרקע נמוכים. ככל שהיקף הפרויקטים גדול יותר וערכי הקרקע נמוכים יותר, כך מספר יחידות הדיור בהסכם גדול יותר, זאת משום שמסגרת התקציב של ההסכם מוגדרת כמשק סגור – ההכנסות משיווק יחידות הדיור מממנות את כלל ההוצאות שסוכמו במסגרת הפרויקט.
עקרון המשק הסגור הוא חידוש במסגרת הפיתוח של הרשויות המקומיות. במרבית המקרים "תשתיות על" מומנו מתוך תקציב המשרד הרלבנטי (לרוב משרד התחבורה) שהכנסותיו מגיעות מכלל הכנסות המדינה. כמו כן, תשתיות ציבוריות לטובת חינוך ורווחה מומנו על ידי המדינה מול הכנסות הרשות מהיטלי השבחה. בהסכמי הגג תשתיות העל הממומנות מהשיווקים ומיועדות לשרת את הרשות, כאשר מימון זה נעשה ללא מעבר של כספים דרך תקציב המדינה. תושבי הרשות הם "הנהנים הראשונים" מהכנסות השיווק של קרקעות בתחומי הרשות.
הסכם הגג בין קריית גת, משרד השיכון ומשרד האוצר, שנחתם בסוף שנת 2013, הוא הראשון מבין שלושים הסכמי הגג שנחתמו בשנים האחרונות. ככל שנחתמו יותר הסכמים, התעדכנו תנאי ההסכם וחלה התייצבות בכללי הקצאת הכספים וסכומי ההקצאה. במסגרת הכללים הנוכחיים של הסכמי הגג, מקבלות הרשויות המקומיות סכום שנע בין 50-30 אלף שקלים ליחידת דיור לטובת תשתיות ציבוריות עירוניות והתחדשות עירונית, זאת בנוסף לסכום נוסף שיכולים להגיע עד 250 אלף שקלים ליחידת דיור, לטובת תשתיות על ופרויקטים מיוחדים בתחומי הרשות.
עקב הדרישה לסף מינימלי של יחידות דיור, כמו גם רצון המדינה לקדם הקמת יחידות דיור על קרקעות מדינה, מרבית הרשויות בהן מקודמים הסכמי גג הן רשויות אשר בתחומן גם קיימות תכניות ותמ"ל משמעותיות. הקשר בין תכניות ותמ"ל והסכמי הגג אינו קשר שניתן להתעלם ממנו – המדינה מכתיבה את פיתוח הרשויות המקומיות במסלול מהיר וכך מייצרת לרשויות המקומיות תמריץ לחתום על הסכמי הגג, זאת משום שללא הסכמי הגג הכנסותיהן מתכניות הותמ"ל יהיו נמוכות יותר, ובתזמון שיקשה עליהן לקדם את התשתיות הציבוריות בקצב הנדרש.
הקשר בין תכניות ותמ"ל והסכמי הגג אינו קשר שניתן להתעלם ממנו – המדינה מכתיבה את פיתוח הרשויות המקומיות במסלול מהיר וכך מייצרות לרשויות המקומיות תמריץ לחתום על הסכמי הגג, זאת משום שללא הסכמי הגג הכנסותיהן מתכניות הותמ"ל יהיו נמוכות יותר, ובתזמון שיקשה עליהן לקדם את התשתיות הציבוריות בקצב הנדרש.
יתרונות הסכמי הגג
רשויות מקומיות מקימות תשתיות בתחומיהן בהסתמך על כמה מקורות כספיים – היטלי בנייה שצבועים כנגד הוצאות ספציפיות (תיעול, ניקוז, סלילה), היטלי השבחה שאינם צבועים כנגד הוצאות ספציפיות, מלוות מבנקים, השתתפות המדינה ותרומות. כאשר רשות נדרשת לממן תשתיות ציבוריות (מבני חינוך, רווחה, תרבות ומבני עירייה), היא יכולה להסתמך רק על כספים לא צבועים. לכספי פיתוח לא צבועים יש כמה בעיות. לדוגמה, היטלי השבחה תלויים בשווי הקרקע, כך שרשויות באזורי ביקוש נהנות מהכנסות גבוהות, בעוד שערי הפריפריה מקבלות הכנסות נמוכות יותר. כמו כן, היטלי ההשבחה ומימון מטעם מהמדינה מתקבלים בשלב מאוחר יחסית, כך שהרשויות נדרשות לגשר על פערי הזמנים בעזרת הלוואות, עליהן הן משלמות עלויות מימון שמגדילות את עלויות המבנים והתשתיות.
הסכמי הגג מכירים דה-פקטו הכרה באחת הבעיות העיקריות הקיימות בתקצוב הרשויות המקומיות – תלות גבוהה בערכי הקרקע וקושי תזרימי שמגביל את היכולת של הרשות להקים תשתיות ציבוריות במועד שיאפשר את זמינותם בזמן האיכלוס. הם מייצרים קשר הפוך בין שווי הקרקע להיקף המשאבים המוקצים לטובת תשתיות ציבוריות (כלומר, ערכי קרקע נמוכים יובילו להקצאה יותר גבוהה). כמו כן, הסכמי הגג מבטיחים הקצאה של הכספים במועד השיווק, תזמון שמאפשר לרשויות להתחיל את הבנייה ללא לקיחת הלוואות.
ביקורת על הסכמי הגג
החל משנת 2016 החלה להישמע ביקורת על הסכמי הגג מצד גורמים שונים, לרבות משרד הפנים ורשויות כגון קריית גת וראש העין, שטענו כי הסכמי הגג מקדמים קצב בינוי מהיר מדי וכך מובילים בפועל לפגיעה בחוסנן הכלכלי. הטיעון המרכזי נוגע לכך שהסכם הגג מתייחס רק למרכיב שיווק הקרקעות למגורים, בעוד שהשיווק של שטחי תעסוקה אינו מהווה תנאי המגביל את קצב השיווק. זאת, למרות שהארנונה משטחי תעסוקה היא זו המאזנת את עלות השירותים לתושבים, שאינם מכוסים במלואם על ידי הארנונה למגורים.
ביקורת נוספת נוגעת לקצב הגידול של הרשויות הבינוניות והקטנות – הכפלה של מספר תושבי הרשות בפרק זמן של עשור או פחות, הרבה מעבר לקצב הגידול הטבעי של מרבית הרשויות. הביקורת נוגעת גם לכך שהסכמי הגג נותנים מענה לקידום מהיר של תכניות ותמ"ל, שלגביהן קיימת ביקורת רבה בהיבטי תהליך התכנון ותוצרי התכנון.
למרות ביקורות אלה, לא בוצעו שינויים בשרשרת קבלת ההחלטות הנוגעת לפן הכלכלי מוניציפלי בחוזים של הסכמי גג. משרד הפנים אינו גורם בעל זכות וטו בחתימה על הסכמים והגורמים המובילים לא נענו לדרישתו של משרד הפנים להוסיף להסכמי הגג "פרק מוניציפלי" , שיתייחס לחוסנה הכלכלי של הרשות המקומית לאורך שנות מימוש ההסכם או בשנים שלאחר השלמת השיווקים. במרבית ההסכמים שנחתמו, ההתייחסות היחידה להיבט החוסן הכלכלי של הרשויות מבוסס על "טבלאות איזון" ועל הקצאת שטחי תעסוקה נרחבים אשר פוטנציאל ההכנסות מהם יוכל לכסות את העלויות העודפות של המגורים. עם זאת, טבלאות האיזון הן תיאורטיות בלבד. בפועל, יתכן ושטחי התעסוקה לא ישווקו בשל ביקושים נמוכים ותחרות אזורית, והרשות המקומית תישאר ללא מענה תקציבי.
הרשויות הגדולות שכן חתמו על הסכמים (הרצליה, נתניה, ראשון לציון, חיפה, אשדוד, אשקלון ובאר שבע) עשו זאת מעמדת מיקוח עדיפה ולכן הצליחו להשיג התחייבות למימון של מספר רב של פרויקטים ותשתיות כנגד התחייבות לפחות יחידות דיור, זאת בהשוואה לרשויות בינוניות.
יישום הסכמי הגג בשטח
במתכונתם הנוכחית, הסכמי הגג מתאימים לערים גדולות בעלות חוסן כלכלי עודף, לרוב באזורי ביקוש, כמו חלק מערי פורום ה-15. עם זאת, דווקא בערים אלה שתי הבעיות המרכזיות שפותרים הסכמי הגג – תזרים והכנסות מהיטלים – הן פחות משמעותיות. לכן, דווקא ערים אלה יכולות להימנע מכניסה להסכם גג שיכתיב להן קצב גידול בניגוד לרצונן. הרשויות הגדולות שכן חתמו על הסכמים (הרצליה, נתניה, ראשון לציון, חיפה, אשדוד, אשקלון ובאר שבע) עשו זאת מעמדת מיקוח עדיפה ולכן הצליחו להשיג התחייבות למימון של מספר רב של פרויקטים ותשתיות כנגד התחייבות לפחות יחידות דיור, זאת בהשוואה לרשויות בינוניות.
כאשר בוחנים את יישום הסכמי הגג – היקף השיווקים והבנייה ברשויות החותמות – מתחוור כי על אף ההתחייבויות מצד המדינה והקצאת הכספים המשמעותית לרשויות החותמות, קצב השיווק תלוי מאוד בביקושים שמכתיב השוק. השיווקים מצליחים במקומות בהם יש נרשמים רבים להגרלות "מחיר למשתכן", כאשר במרבית המקרים מדובר על שיווקים באזורי ביקוש או בסמיכות להם. ברשויות פריפריאליות שיווק הקרקעות מתנהל בהצלחה מוגבלת, כאשר לא פעם יזם בודד משתתף במכרז ומכרזים אחרים נותרים ללא דורש. על אף ש"מחיר למשתכן" מסבסד הלכה למעשה מגורים, ועל אף התמריצים שנותנת המדינה לרשויות המקומיות, הצלחת וכישלון השיווקים מעידים כי בסופו של דבר, היכולת של המדינה לייצר תוספת מגורים על קרקעות זמינות הינה מוגבלת, ולא יכולה לעמוד בסתירה לביקושים האמיתיים של שוק הדיור.
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 03.10.2018
יש מצב שיעניין אתכם
