בעשורים האחרונים, מלאי הדיור הציבורי בישראל הולך ומידלדל, ולעיתים נדמה כי הידלדלות המלאי מלווה גם בהידלדלות השיח. מרבית הדיון מתמקד במחירי הדירות – ולכן גם יוצא מתוך הנחה סמויה שדירה זה משהו שצריך (וניתן) לרכוש, גם אם זה מצריך 139 משכורות ממוצעות(!) הדיור הציבורי הפך לסוגיה שולית, וכך גם השאלה כיצד ניתן לשקם שכונות מצוקה.
בארצות הברית דווקא, השאלות הללו עדיין נמצאות על סדר היום, בין היתר באמצעות התכנית "Choice Neighborhood Initiative", שעוסקת בשיקום שכונות מצוקה ובבנייה מחודשת של דיור ציבורי כדיור שמערב רמות הכנסה שונות. התכנית פועלת כבר שש שנים תחת משרד השיכון האמריקאי (HUD) ונחשבת לאבולוציה של תכנית מוקדמת יותר בשם HOPE VI. בראש התכנית עומדת מינדי טורבוב, עם היסטוריה של שלושים שנה בעבודה על תכניות לדיור בהישג יד והתחדשות עירונית. לקראת ועידת עכו לעירוניות בה תתארח, טורבוב מספרת על ההתפתחות והמטרות של התכנית, על ההצלחות שלה, ועל האופן בו היא משתלבת עם מדיניות הדיור הכללית.
מינדי, תוכלי לתת קצת רקע היסטורי לגבי Choice?
באמצע שנות ה-90, מצב הדיור הציבורי בארצות הברית היה נורא – בערך 200 אלף דירות נזקקו לשיפוץ מקיף, ועוני ופשיעה בדיור הציבורי היו נפוצים מאד. הקונגרס יזם תכנית בשם HOPE VI, שנועדה להעביר מענקים גדולים לרשויות הדיור הציבורי כדי לשפץ את מלאי הדירות. בפועל, כמה סיבות עיקריות הובילו לכך שלמרות שהכסף הועבר, תכניות השיקום לא יצאו לפועל: ראשית, אחרי עשרים שנים לפחות בהן לא נבנה דיור ציבורי חדש, יכולות הייזום והחדשנות של רשויות הדיור היו מוגבלות מאוד. שנית, על אף שלרשויות הדיור היתה הרבה מאוד קרקע בחלק מהערים האמריקאיות, הן היו חלשות מאוד מבחינה פוליטית ולא מחוברות לראשי הערים ולמועצות. דיירי הדיור הציבורי גם לא הצביעו בבחירות העירוניות, דבר שתרם להתעלמות מהם. שלישית, ריכוז העוני והניהול הלקוי של מתחמי הדיור הציבורי גרמו לראשי הערים להתנגד לתכנית ואפילו לדחות את הכסף שנועד אך ורק לשפץ את הפרויקטים הקיימים. הם אמרו, 'למה להשקיע עוד כסף במדיניות שנכשלה ויצרה ריכוזי עוני'?
בעקבות זאת, התכנית שונתה כך שהיא תכלול מעורבות גדולה יותר של המגזר הפרטי. הועברה תקנה שמאפשרת ליזמים פרטיים להיות בעלים של דיור ציבורי ולנהל אותו. כמו כן, הפרויקטים הפכו להיות מעורבי הכנסה, המשלבים בין דיור ציבורי לבין דירות להשכרה במחירי שוק. המימון הוא ציבורי ופרטי, אבל החשיבות של השותפות הציבורית-פרטית לא מתמצה במימון הנוסף. העניין היה שהמשקיע הפרטי, ששם כסף בפרויקט, רצה שהוא יצליח – הוא שם את המוניטין שלו על הפרויקט ודרש שהוא ינוהל ברמה גבוהה. התחילו לנהל את היחידות בסטנדרטים של השוק – ו-HOPE VI הפכה לתכנית שפוליטיקאים אהבו, עם דיור ציבורי שמנוהל ברמה גבוהה. עד אז כולם חשבו שדיור ציבורי נידון להיות מנוהל גרוע ובתת מימון, מה שכמובן לא עודד את מקבלי ההחלטות לבנות עוד ממנו.
בחלק מהמקרים, לא בכולם, התכנית הצליחה לשנות לטובה את השכונה כולה – למרות שלא מדדו את זה מספיק טוב בזמנו. אבל תושבי השכונה, עובדי HUD ומקבלי ההחלטות ראו שזה קורה. כמו שלפרויקטים הישנים היתה השפעה שלילית שדירדרה את השכונה מסביבם, הפרויקטים המשוקמים יצרו אפקט דומינו, שלעתים כלל בנייה חדשה ופעילות כלכלית מחודשת.
אם כך מדוע נעשה השינוי ל-Choice? מה התווסף לתכנית לעומת HOPE VI?
עם הכניסה של אובמה לבית הלבן, הממשל שלו רצה לחשוב מחדש על שכונות. ב-HOPE VI היה מרכיב של בנייה מחדש של דיור ציבורי כדיור מעורב הכנסה, והיתה מחשבה מסוימת על האנשים שגרו בפרויקט עצמו – במה הם יעבדו, איפה הם ילמדו. אולם, לפעמים נוצר מצב שהפרויקטים היפים הללו היו יהלומים לא מלוטשים – מוצלחים, אבל בתוך שכונה בינונית או מדורדרת. Choice לקחה את מה שנעשה ב-HOPE VI שלב אחד קדימה, כך שהשכונה הפכה למרכיב מהותי, לצד הדיור והאנשים. מענקי היישום של Choice עומדים על 30 מיליון דולר לשכונה, ו-4.5 מיליון מתוכם הולכים לפיתוח שכונתי. הכוונה לדברים כמו פיתוח כלכלי, פיתוח מקומות ציבוריים (Placemaking), הלוואות לעסקים מקומיים, השקעה בחזיתות הבניינים – מה שהשכונה המסוימת צריכה.
Choice לקחה את מה שנעשה ב-HOPE VI שלב אחד קדימה, כך שהשכונה הפכה למרכיב מהותי, לצד הדיור והאנשים. מענקי היישום של Choice עומדים על 30 מיליון דולר לשכונה, ו-4.5 מיליון מתוכם הולכים לפיתוח שכונתי. הכוונה לדברים כמו פיתוח כלכלי, פיתוח מקומות ציבוריים (Placemaking), הלוואות לעסקים מקומיים, השקעה בחזיתות הבניינים – מה שהשכונה המסוימת צריכה.
כמו כן, בשכונות הללו נותרו לעתים רבות משקעים בין דיירי הדיור הציבורי לבין שאר דיירי השכונה. היה לנו מצב כזה בשכונה בניו-אורלינס: הניכור היה כזה שבהתחלה תושבי השכונה בכלל לא הסכימו להיפגש עם התושבים המתגוררים בדיור הציבורי. אחת המטרות של Choice היא ליצור את הקשר והדיאלוג בין התושבים, כך שתתגבש תכנית שעונה על הצרכים של כולם.
שני תחומים מרכזיים שנלקחים בחשבון במימון של choice הם חינוך ותעסוקה. במקביל לפרויקטים, מושקע כסף בבתי הספר בשכונה (איכות החינוך היא עדיין הסיבה המרכזית שמושכת אנשים לגור בשכונה מסוימת). גם הנגישות לתעסוקה – לעבודה נגישה, יציבה, שמשלמת שכר טוב – מקבלת דגש רב בתכנית החדשה לעומת HOPE VI. ההשקעה בחינוך ובגישה לתעסוקה מיטיבה עם כל התושבים – דיירי הדיור הציבורי, ודיירים מרקע מבוסס יותר שנכנסים לשכונה.
אחת הסכנות האפשריות של תכנית מהסוג הזה היא יצירת סטנדרט תכנוני אחיד, שגורם לכל השכונות לפעול לפי תבנית אחידה. האם זה מטריד אתכם, ואיך נמנעים מזה?
אני מסכימה לגמרי שזו סכנה אמיתית. תכניות פדרליות רבות הן יותר מדי Top-down. הרבה מהכוחות בממשלה דוחפים לסטנדרטיזציה, וזה משהו שאני נאבקת בו. בטח במדינה גדולה כמו ארצות הברית, סטנדרטיזציה היא הרת אסון. יש ערים כמו ניו יורק או סן פרנסיסקו, בהן בעיית מחירי הדיור היא אקוטית. שם לאו דווקא צריך הרבה יחידות במחירי השוק כחלק מהתמהיל של הפרויקטים, אלא צריך להתמקד בפתרונות לדיור בהישג יד. בערים כמו קליבלנד או דטרויט, הבעיה היא לא מחירי הדיור, הבעיה היא שאין בכלל שוק, אין כמעט פעילות כלכלית. כשאנשים מעצבים תכניות לאומיות לפי העיר בה הם חיים באותו רגע, זו בעיה רצינית. התמהיל של רמות ההכנסה, למשל, קשור לצרכים של העיר ושל השכונה – הוא לא משהו שצריך להחליט עליו מראש ברמה הלאומית.
ואיך הקול של התושבים עצמם בא לידי ביטוי בתהליך התכנון הזה?
בחלק מהפרויקטים של הדיור הציבורי, יש ארגון תושבים קיים. אם לא, אנחנו מנסים לבנות אחד. כאמור, אנחנו מנסים ליצור ערוצי תקשורת פתוחים בין דיירי הפרויקט לשאר דיירי השכונה. הממשלה הפדרלית מעודדת את זה, אבל אין לנו שליטה ישירה. פעם הגעתי לפרויקט שכבר החלטנו לממן וראיתי את דלות הקשר עם התושבים. הושבתי ביחד את נציגי העירייה ואת רשות הדיור והבהרתי שכדי שהפרויקט יצליח, זה חייב להשתנות. אין ספק שהפרויקטים המוצלחים ביותר יוצאים לפועל בתמיכה אקטיבית ומעורבות של התושבים. אם התושבים מתנגדים, הם יכולים להאט ולעצור פרויקטים: יש להם את הכלים המשפטיים לכך.
מן הסתם, למתגוררים בדיור הציבורי ציפיות נמוכות ורמת אמון נמוכה בממסד – ובצדק גמור. אפילו אין להם חימום בדירות הקיימות – אז מה מבלבלים להם את המוח על מכונת כביסה ומייבש בכל דירה? זיהוי מנהיגות מקומית בעלת חזון התגלתה כקריטית כדי לשבור את חוסר האמון הראשוני הזה – הרבה פעמים, מנהיגות שמורכבת מאנשים שהתחילו בתור המתנגדים הקולניים והכריזמטיים של התכנית.
כשיש מעורבות תושבים אמיתית וכשההבטחות לדיירים מתקיימות, הטינה של הדיירים נעלמת. לא כל היזמים ובעלי העניין עושים עבודה טובה עם התושבים – ממש לא. חלקם עושים את המינימום הנדרש לפי התקנות. אבל הפרויקטים המוצלחים קורים עם מעורבות חזקה של תושבים. והתהליך עצמו היה מאד מעצים עבור חלק מהתושבים.
זו תכנית צעירה במתכונת הנוכחית, אבל איך בכל זאת מודדים את ההצלחה של הפרויקטים הללו?
אנחנו משתמשים ב-250 מדדים שונים למיפוי ההצעות שמגיעות אלינו. בשבילי, המדד הכי טוב הוא לראות בעיניים מה קרה לשכונה: חלק מהשכונות הללו עוברות שינויים אדירים לטובה, וזה ניכר – רואים שאנשים מעוטי הכנסה נשארים שם לטווח הארוך, בסביבה בריאה ונעימה, עם גישה לחינוך ולתעסוקה.
בינתיים, פרויקט שעשינו בבוסטון מסתמן ככוכב של התכנית. השכונה בו ממוקם הפרויקט עוברת ג'נטריפיקציה, אז החלטנו לעשות שם פרויקט שהוא 100% דיור מסובסד. הרסנו ובנינו מחדש 128 יחידות של דיור ציבורי, ובמקביל עשינו פרויקטים של עיבוי בכמה נקודות בשכונה. כמו כן, לקחנו שם מפעל נטוש ששימש בעבר לעיבוד בשר, והפכנו אותו למרכז שסובב סביב אוכל ובישול – משאיות מזון ("food trucks") מכינות שם את האוכל שלהן שם ותושבים מקימים עסקים קטנים לבישול. חלקם ממש מצליחים, ומוכרים את המוצרים שלהם לרשתות הסופר הגדולות במדינה. המרכז הזה מספק עבודות קבועות ומצמיח עסקים. כל האלמנטים של Choice היו בבוסטון – בנוסף לדיור ולפיתוח כלכלי, נעשתה השקעה גם בשיקום חזיתות המבנים ובבתי הספר. מבחינתי זה פרויקט אידיאלי – הדיור יהיה בהישג יד לפחות בארבעים השנים הקרובות והשכונה משתפרת, עם דיור טוב ועבודות טובות.
שאלה לסיום. בין העוסקים במדיניות דיור יש אסכולה שדוגלת בהשקעה במקום (Place Based) ובשכונות מוחלשות, לעומת גישה שדוגלת בהשקעה באנשים (People Based) ומסייעת להם לעבור לשכונות מבוססות יותר. כמנהלת של תכנית מובילה מהסוג הראשון, תוכלי להגיד משהו על הזיקה הרצויה בין שתי הגישות הללו?
אני מאמינה לגמרי ששילוב בין שתי הגישות הללו הוא הכרחי. בתחילת הקריירה שלי עבדתי בפרויקט בשיקגו, שעזר לתושבים עם הכנסה נמוכה, שהיו מעוניינים לעבור שכונות אמידות בפרוורים. הפרויקט ההוא עבד לא רע בכלל, בהחלט יש מקום לתכניות כאלו. עם זאת, אסור לוותר על שכונות מצוקה – אי אפשר פשוט לנטוש אותן לגורלן. בטח עכשיו עם החזרה של משקי בית מבוססים לעיר. בסוף נקבל ג'נטריפיקציה והעניים ידחקו לפרוורים, כמו שקרה בצרפת. הנקודה היא שהרבה אנשים רוצים להישאר בשכונה – ולמה שלא ייתנו להם להישאר, בטח כשהמצב של השכונה הולך ומשתפר? מצד שני, יש אנשים שרוצים לעבור לשכונה אחרת – ולמה לא לאפשר להם? ב-Choice, לפעמים בונים דיור משלים בשכונות אחרות – אבל שוב, רק לאנשים שמביעים רצון לעבור למקום אחר.
הדבר החשוב הוא לתת לאנשים בעלי הכנסה נמוכה ומכל הקבוצות האתניות את אותן הבחירות שיש לשאר האנשים – בחירות אמיתיות בין אפשרויות.
מינדי טורבוב תרצה על התחדשות שכונות בוועידת עכו לעירוניות, שתיערך ב-17-19 בנובמבר.
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 22.10.2015
יש מצב שיעניין אתכם
