במאמרו "מהו הפוליטי" מגדיר הפילוסוף הישראלי עדי אופיר את השלטון כמיסוד של יחסים בין עליונים וכפופים, ומתאר את הפוליטי כ"תכונה שאותה מגלמים או עוטים אירועים, מעשים, חפצים ויחסים כשהם מעורבים בפרובלמטיזציה פומבית של השלטון או של יחסי הכוח המוסדרים על ידו" (תיאוריה וביקורת 34, אביב 2009). במלים אחרות, כאשר אנו מתארים אירוע, טקסט או יצירת אמנות כ"פוליטיים", אנו מתכוונים לכך שהם מצביעים על הבעייתיות בדפוס ההתנהגות של השלטון; אנו מפנים זרקור ביקורתי אל פעולתו של השלטון ביחס לאותו אירוע, אותו טקסט או אותה יצירת אמנות. ואין זה משנה אם הממסד השלטוני הוא שיצר את האירוע או לא.
על רקע הקשר זה, ברור כי כל הנעשה בעולם התכנון הוא פוליטי. כל פעולה תכנונית מציעה חלוקת משאבים (קרקע) והפצת עושר (זכויות בנייה) במרחב פיזי נתון ומוגבל. היות והפעולה התכנונית הזו נעשית על בסיס ערכי מסוים, הרי שהיא פעולה פוליטית. הפעולה התכנונית מתגלמת במסמכים כתובים – תקנון, תשריט – ומכאן שמסמכי התכנית הם טקסט פוליטי. תכניות מתאר, במיוחד, הן מסמכים פוליטיים רבי עוצמה, היות והן חלות על שטחים נרחבים מהארץ ומתיימרות לעצב את פני הארץ בנושאים מהותיים – חופי ים, כבישים, תשתיות וכדומה.
תמ"א 38 אינה יוצאת מהכלל בעניין זה, וניתן לומר בלב שלם שתמ"א 38 היא טקסט פוליטי. אך בשונה מתכניות מתאר אחרות, המבוססות על נימוקים תכנוניים-מרחביים, ההיגיון בבסיס תמ"א 38 הוא כלכלי-עסקי. לכן, גם עולם הערכים שעליו מבוססת תמ"א 38 שונה בתכלית.
במאמר זה אציג ניתוח של הנחות היסוד הערכיות בבסיס תמ"א 38 על רקע תיקון 4 המתקרב ובא, ואטען כי תיקון 4 מבטא מהפכה חשובה בסולם הערכים של הנשים והאנשים שמאוחרי הכותרת "מוסדות התכנון בישראל".
תמ"א 38, שינויים 1 עד 3: הנחות יסוד
הנחת יסוד מס' 1: הפרטה
טיעון זה דורש הסבר קצר. בסוף שנות ה-90 הופנמה על ידי מקבלי ההחלטות ההבנה שמסה גדולה של בניינים בישראל חשופה לפגיעה ואף קריסה כאשר תתרחש רעידות אדמה. כבר במועד זה ברור היה למעורבים כי המענה להיערכות יחייב הון רב. שאלת הפתרון – מהיכן יבוא הכסף – נגזרה מעצם הגדרת הבעיה. האם מדובר בבעיה לאומית-ציבורית עקרונית או בבעיה פיזית קונקרטית? בעיה ציבורית מוטלת לפתחה של המדינה ומחייבת מענה באמצעות תקציב ציבורי, בשעה שבעיה פיזית ניתנת לפתרון בכלים תכנוניים והינה באחריות הבעלים של אותו מרחב פיזי מוגדר. באיזושהי נקודה בזמן, ככל הנראה ללא דיון ציבורי מספק, התקבלה ההחלטה: בית המגורים הבודד, הישן והרעוע הוא הבעיה. והפתרון לחיזוקו יהיה על ידי שימוש בזכויות בנייה, שהינן שוות כסף לכל דבר ועניין, ככלי תכנוני. הבעיה נוצרה עקב כשל ציבורי – תקני בנייה לא מתאימים – אך פתרונה הוא באחריות השוק הפרטי.
הנחת יסוד מס' 2: היד הנעלמה
לפי תיאוריה כלכלית זו, שנוסחה על ידי הכלכלן והפילוסוף הסקוטי אדם סמית', מי שפועל לשיפור רווחתו האישית יתרום בעקיפין גם לרווחת הציבור כולו. וריאציה מאוחרת יותר הינה תיאורית ה"חלחול מטה" (trickle-down economics ), המניחה שעושר שנוצר בקרב המעמדות הכלכליים הגבוהים יחלחל מטה אל מעמדות הביניים והמעמדות הנמוכים, ובסופו של יום ישפר את רווחת הציבור כולו. שתי תיאוריות אלו הן מאבני היסוד של הכלכלה הקפיטליסטית, ובאופן טבעי משמעותן היא מינימום התערבות שלטונית ומקסימום כוחות שוק. גישות אלו משתקפות באופן בו גופי השלטון לא הפעילו עד לאחרונה כלים שיאפשרו מימוש של תמ"א 38 באזורים רבים בישראל, בהם קיים כידוע כשל שוק מובהק בשל שווי קרקע נמוך המונע כל אפשרות להיתכנות כלכלית של פרויקטי תמ"א 38. האמונה כי תמ"א 38 הינה מצב win-win מובהק ליזמים ולדיירים וכי היא תתפשט כאש בשדה קוצים ברחבי הארץ, התפוגגה אל מול הקושי הכלכלי לחרוג מגבולות גוש דן. וכך, נוצרה לה מפה חדשה של מרכז ושוליים, בה ערים גדולות כפתח תקווה, נתניה ורחובות היו עד לאחרונה פריפריאליות בעולם המושגים של תמ"א 38. חשוב לסייג: אמנם תמ"א 38 אינה מנגנון קלאסי של "יד נעלמה" היות והיא נוצרה כהתערבות שלטונית יזומה שנועדה לתמרץ את כוחות השוק. אך היעדר הרצון של המדינה להתמודד עם כשל השוק, הוא ביטוי טיפוסי, וגם מטאפורי, של מדיניות "יד נעלמה"
הנחת יסוד מס' 3: מירכוז (צנטרליזציה)
יחסי שלטון מרכזי-מקומי נעים תמיד על הציר בין מירכוז לביזור. יחסים אלו מתבטאים בתחומים שונים: שליטה ובקרה על הקצאת תקציבים, ניצול משאבי קרקע למטרות לאומיות לעומת מטרות מוניציפליות, עצמאות מול פיקוח בנושאים אזרחיים כגון מדיניות חינוך או מסחר בימי שבת. בהיסטוריה הקצרה של מערכות התכנון בישראל, המקרה הידוע והמובהק ביותר של מירכוז היה "תכנית שרון" של האדריכל אריה שרון, שהייתה למעשה תכנית המתאר הראשונה של ישראל. תכנית זו קבעה את מדיניות פיזור האוכלוסיה בשנותיה הראשונות של המדינה, סימנה את מיקומן העתידי של ערי הפיתוח והגדירה את התכנון הפיזי שלהן. מדינת ישראל כפי שהיא כיום מבוססת עדיין על עקרונות תכנית שרון. אם נקשיב קשב רב לטענותיהם של מהנדסי ערים וראשי ערים רבים, נבין שתמ"א 38 היא גרסה עדכנית של תכנית שרון, כאשר המדינה מפקיעה את סמכויות התכנון מהרשויות המקומיות בשם מטרת-על לאומית. יש להבין כי תמ"א 38 דורסת, הלכה למעשה, את התכנון העירוני הפרטני. אמנם יש בתכנית סעיפים כאלו ואחרים המאפשרים לרשויות המקומית להטמיע את התכנית במדיניות התכנון העירונית (ויש רשויות שמנצלות סעיפים אלו כדי לבלום את התכנית) אך נקודת המוצא של השלטון המרכזי היא שתמ"א 38 אינה שאלה של בחירה.
לסיכום ביניים, שלוש הנחות היסוד מציגות תמונה עגומה של היעדר דין וחשבון, אחריות ומשילות מצד המדינה: ביד אחת, המדינה מנסה לפתור בעיה המתקיימת במרחב מוניציפלי נתון (בניין ישן שדורש חיזוק) באמצעות מנגנון כלל-ארצי המתעלם מהגופים המוניציפליים. מצד שני, מימוש הפתרון תלוי בשחקנים פרטיים (יזמים קטנים, ערב רב של בעלי דירות), שלרוב אין להם את היכולת או הידע המקצועי לממש אותו בצורה האופטימלית.
אם נקשיב קשב רב לטענותיהם של מהנדסי ערים וראשי ערים רבים, נבין שתמ"א 38 היא גרסה עדכנית של תכנית שרון, כאשר המדינה מפקיעה את סמכויות התכנון מהרשויות המקומיות בשם מטרת-על לאומית. יש להבין כי תמ"א 38 דורסת, הלכה למעשה, את התכנון העירוני הפרטני.
שינוי 4: תמ"א 38 (גם) כמנגנון להתחדשות עירונית
מתחילת שנת 2015 מקדם מינהל התכנון את שינוי 4 לתמ"א 38. בקצרה, שינוי 4 (המכונה בטעות תיקון 4; תכניות מתאר ארציות ותב"עות עוברות שינויים, לא תיקונים) הינו מהלך המקודם על ידי מינהל התכנון שמטרתו להגמיש, לעדכן ולהרחיב את תמ"א 38 וליצור כלים תכנוניים ותמריצים כלכליים נוספים (שאינם תוספת זכויות בנייה) שיאפשרו חיזוק של מבנים קיימים. זאת מתוך הבנה שהמנגנון התכנוני-כלכלי של תוספת זכויות בנייה מיצה את עצמו ולכן יש ליצור מנגנונים נוספים. המנגנונים המוצעים בתכנית כוללים בין השאר: מנגנונים לחיזוק מבנים שאינם למגורים (מבני מסחר, משרדים ומלונאות); עידוד חיזוק מבנים בפריפריה על ידי מתן זכויות במגרש אחר; הרחבת תמ"א 38 למבנים חסרי ממ"ד שנבנו בשנים 1980-1992; שימוש בתת הקרקע להקמת מקלטים וכדומה; הטמעת בנייה להשכרה בפרויקטי תמ"א 38; יצירת עירוב שימושים; יצירת תמריץ לחיזוק מבנים עם תקרות פל-קל. חלק מהשינויים המוצעים (ובראשם חיזוק מבני מסחר ומשרדים ומתן זכויות במגרש אחר) הם חשובים, אך גם הם דורסים הלכה למעשה את שיקול הדעת התכנוני העירוני.
לפני שאתייחס לכלים השונים שהמועצה הארצית לתכנון ובנייה מעוניינת לשלב בתמ"א 38, יש לקרוא בעיון את החלטת המועצה. להלן בקצרה: "המועצה הארצית התרשמה שראוי לבחון את האפשרות לחזק את תרומתה של תמ"א 38 לחידוש של אזורים עירוניים ותיקים… תמ"א 38 כבר כיום תורמת להאצת תהליכי ההתחדשות העירונית שמהווה אחד מיעדיה המרכזיים של מדיניות התכנון בישראל. ע"י הרחבת תחום פעילותה, ניתן… להפוך את תמ"א 38 למנוף מרכזי בהליכים של חידוש אזורים בנויים". (החלטות המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, ישיבה מס' 579, 3/2/15, עמ' 7). החידוש אינו בטקסט עצמו: כל יזם תמ"א וכן אלו מבין ראשי הערים והמהנדסים שכן תומכים בתמ"א 38, מכריזים בכל הזדמנות שתמ"א 38 היא התחדשות עירונית. החידוש הוא במי שעומד מאחורי הטקסט.
המועצה הארצית מציגה כמה כלים שיש לבחון את הטמעתם בתמ"א 38. בקריאה ראשונה של השינויים המוצעים, ניכר כי הם מבטאים הרחבה של שלוש הנחות היסוד שבבסיס התכנית, המופיעות לעיל:
הנחת יסוד מס' 1: הפרטה
שינוי 4 נועד ליצור מנגנונים לחיזוק מבני מסחר, משרדים ומלונאות. הצורך לחזק מבנים אלו הוא קריטי, היות וכידוע רעידת האדמה אינה מתחשבת בשעות העבודה ויכולה לבוא בכל זמן ועת. אך בשונה ממבני מגורים בהם נוצר שוק תמ"א 38 (לפחות במרכז הארץ), הרי שבמבני מסחר, משרדים ומלונאות המצב שונה: חלקם מרובי בעלים ושוכרים, חלקם (בעיקר מלונות) בנויים במגוון צורות לא טיפוסיות, כך שברור כי מהלך חיזוק יחייב השקעות דרמטיות תוך פגיעה קשה בהכנסות העסקים והמשרדים המצויים במבנים אלו, ובמקרים של מלונות – אף להשבתתם לתקופה. אך המדינה, במודע, אינה מספקת ולו תמריץ ישיר צנוע, אלא מסתפקת בתמריצים תכנוניים.
/ההצעה לחיזוק מבנים בפריפריה על ידי מתן זכויות במגרש אחר מבטאת התעלמות של המדינה מהקושי המשפטי ומהמורכבות התכנונית בביצוע מהלך שכזה, במיוחד לאור העובדה כי מנגנון פשוט יותר לניוד זכויות, שהוצע בשינוי 3 ומתיר ניוד זכויות למגרש אחר באותה עיר, טרם מומש, מן הסתם בהיעדר רצון ויכולת מצד יזמים ועיריות כאחד לפתח מנגנון שכזה.
הנחת יסוד מס' 2: יד נעלמה
שינוי 4 כולל כמה הצעות שאין בינן לבין תמ"א 38 ולא כלום: יצירת כלים לחיזוק מבני פל-קל, ניצול תת הקרקע למטרות כאלו ואחרות ועידוד בנייה להשכרה הם מהלכים חשובים, אך נראה שההצעה להטמיעם בשינוי 4 מבטאת אמונה שתמ"א 38 יכולה, בכוחותיה הדלים, לפתור "על הדרך" בעיות תכנוניות אחרות.
הנחת יסוד מס' 3: מירכוז
אם תמ"א 38 ביטאה את העדפת האינטרס הלאומי על פני המקומי, הרי שההצעה להרחבת תמ"א 38 למבנים חסרי ממ"ד שנבנו בין השנים 1980-1992 מבטאת כמעט הלאמה של מערכות התכנון העירוניות, היות ובשל נימוקים בטחוניים גרידא (היעדר ממ"דים), המדינה מוכנה להקריב את המרחב העירוני הפיזי, שיתמלא – אם מהלך זה יקרה – במגדלים על מגדלים של ממ"דים. תפישת המירכוז מתבטאת גם בהצעה לעירוב שימושים ותוספת שימושים. הצעה זו לא רק מתעלמת משיקולים עירוניים באשר למיקום שטחי מסחר בקומת הקרקע, אלא גם מרצונם של בעלי הדירות (וממילא, עקב כך, אינה ישימה).
שלוש הנחות היסוד מציגות תמונה עגומה של היעדר דין וחשבון, אחריות ומשילות מצד המדינה: ביד אחת, המדינה מנסה לפתור בעיה המתקיימת במרחב מוניציפלי נתון (בניין ישן שדורש חיזוק) באמצעות מנגנון כלל-ארצי המתעלם מהגופים המוניציפליים. מצד שני, מימוש הפתרון תלוי בשחקנים פרטיים (יזמים קטנים, ערב רב של בעלי דירות), שלרוב אין להם את היכולת או הידע המקצועי לממש אותו בצורה האופטימלית.
שינוי ערכי: עירוניות נכנסת לתמונה
עיון נוסף בכלים אלו יחד עם קריאת הטקסט של החלטת המועצה אלו מגלה שמוסדות התכנון הפנימו סוף סוף את העירוניות (urbanism) כערך. "עירונית" היא מושג מופשט וכללי, ואסתפק בכך שמושג זה מקפל בתוכו את ההבנה שעיר היא יותר מסך רחובותיה ובנייניה, וכי עליה לספק לתושביה ולמשתמשיה חוויה של חיים אינטנסיביים, המתבססים על עירוב שימושים, תנועה רגלית ובתחבורה ציבורית, קנה מידה נוח וצפיפות פיזית. בשינוי 4 מנסים מעצבי המדיניות להטמיע כלים מובהקים ליצירת עירוניות: עירוב שימושים, ניצול מקסימלי של משאב הקרקע, דיור להשכרה, עידוד שיקום מבני מסחר ומשרדים ועוד.
חשוב להבין: שינוי 4 בפני עצמו הוא עדיין ביטוי מוקצן של היעדר משילות וגלגול האחריות למטה, היות והמועצה הארצית מנסה לפתור דרך תמ"א 38 בעיות שאין בינן לבין חיזוק מבנים כל קשר. וראו: עירוב שימושים הוא מכשיר תכנוני ראוי בעיקר ברחובות מרכזיים עתירי תנועת הולכי רגל ולא בכל סמטה בה יש בניין קטן שמתחזק, וגם כך לא ברור איך ניתן לכפותו על בעלי דירות שרוצים לחזק את הבניין שלהם; מכשיר ניוד הזכויות הוא מכשיר חכם ברמה המוניציפלית, אך הרצון לפתור דרכו את סוגיית חיזוק המבנים בפריפריה במעין "קופה סגורה" מבטא את רצונה של המדינה להימנע מלתקצב ישירות; הביטוי העגום ביותר להיעדר המשילות הוא הרצון להחיל את תמ"א 38 על מבנים מחוסרי ממ"ד שנבנו בשנים 1980-1992. מעבר לכאוס התכנוני שמהלך זה ייצור, יש משום כך הבנה שקטה כי לנצח נחיה על חרבנו ונזדקק לממ"דינו.
למרות הבעיות הללו, ולמרות שתמ"א 38 אינה האכסניה המתאימה להטמעה של ערך העירוניות בערי ישראל, שינוי 4 מבטא שינוי אמיתי בהשקפת העולם של מעצבי המדיניות. בעיקר עולה ממנו ההבנה שפרויקט תמ"א 38 אינו בבחינת "אי לבדד ישכון" אלא עליו לספק תרומה כלשהי למרחב הציבורי והעירוני בו הוא מתממש.
הסוגיה הזו לובשת ביטוי אקטואלי במיוחד על רקע הוויכוח הקשה בין הכנסת, מינהל התכנון והיזמים מחד לבין ועדות הערר והיועץ המשפטי מאידך, באשר לפרשנות של ניצול זכויות הריסה ובנייה בפרויקטי תמ"א 38 (מה שמוכר כתמ"א 38/2). שני הצדדים אומרים במפורש את עמדתם. אלו טוענים כי תמ"א 38 הינה מכשיר להתחדשות עירונית, והאחרים טוענים כי אין להחריג את התכנית אל מעבר למטרתה הראשונית – חיזוק מבני מגורים.
בוויכוח זה, המועצה הארצית קבעה ממש לאחרונה כי היזמים יוכלו לנצל את מלוא פוטנציאל זכויות הבנייה של המגרש, ומצד שני יאלצו לשלם היטלי השבחה על חלק מהתוספת. כך או כך, שינוי 4 לתמ"א 38 הינו ביטוי חשוב לשינוי המחשבתי המתרחש בשנים האחרונות במוסדות התכנון: מבנייה חדשה להתחדשות עירונית, מהתרחבות לציפוף, מפירבור לעירוניות. ככזה – ואין זה משנה באיזו מתכונת יאושר – שינוי 4 יהווה טקסט פוליטי חשוב ורלוונטי.
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 11.11.2015
יש מצב שיעניין אתכם
