דיור בהישג יד הוא מושג שמדברים עליו המון, אבל הבלבול סביבו גדול. בישראל המונח מופיע בחוקים והחלטות מנהליות לעיתים ללא הגדרה, ולעיתים תחת הגדרות שונות. המטרה של רשימה זו היא להסביר מהו דיור בהישג יד ומהן התכליות החברתיות שניצבות בבסיסו וכן לפרט מהי 'הגרסה הישראלית' לדיור בהישג יד (ובקיצור – דב"י).
ההגדרה שאנחנו מאמצים לדב"י היא – דיור הנותן מענה הולם לצורכי הדיור של אוכלוסיות ברמת הכנסה נמוכה עד בינונית שהכנסתן אינה מאפשרת להן לרכוש או לשכור דיור בתנאי שוק חופשי מבלי שהדבר יפגע בהוצאות חיוניות אחרות. כמו כן, דב"י הינו דיור שמצבו הפיזי ראוי למגורים ומיקומו מאפשר נגישות לתעסוקה ולשירותים כגון בריאות, חינוך, פנאי ותרבות.
תכליות חברתיות של דיור בהישג יד
דב"י הוא אמצעי להגשמה של מטרות חברתיות ובראשן הזכות החברתית-כלכלית לדיור נאות. זוהי זכות אדם שמעוגנת בכמה אמנות בינלאומיות, שבבסיסה עומד הרעיון שלפיו בית הוא יותר מרכוש חומרי או מחסה פיזי. בית הוא מקום המקנה יציבות וביטחון, זהות ומשמעות, ושממנו נגזרת במידה רבה היכולת לממש זכויות אדם שונות כמו הזכות לחינוך, לתעסוקה ולתרבות. לפיכך מדינות שהן צד לאמנות הבינלאומיות הללו, ובהן ישראל, מחויבות להגשים את הזכות לדיור נאות, ובכלל זה להבטיח שהוצאות הדיור של האוכלוסיה יתאמו את רמות ההכנסה, וליצור סובסידיות על מנת להבטיח דיור למי שאינם מסוגלים להשיגו מבלי לוותר על צרכים חיוניים אחרים.
כמו כן ההתערבות של המגזר הציבורי לשם הפחתת הנטל של עלות הדיור על משקי בית, מאפשרת למתן תהליכי דחיקה ולשמר אוכלוסיות שמודרות מעיר או אזור בשל עלויות הדיור בשוק. שימור של אוכלוסיות מודרות רלוונטי בפרט באזורי ביקוש שבהם מחירי הדיור גבוהים מאוד, וגורמים לדחיקה של אוכלוסיה בעלת הכנסה נמוכה ואף בינונית. ערים כמו ניו יורק, לונדון, פריז, ונקובר וסן פרנסיסקו מהוות דוגמה לערים מבוקשות, בהן קיים דב"י שנועד למשקי בית שלא היו יכולים להתגורר בהן ללא התערבות ציבורית מכוונת. בהקשר זה דב"י גם מאפשר לשמור על עובדים שמגוריהם בעיר חיוניים לצמיחה הכלכלית ולתפקוד השוטף של העיר, בפרט עובדים מתחום השירותים החיוניים כגון רפואה, חינוך, הוראה וכדומה, שיש חשיבות שיתגוררו בסמוך למקום עבודתם.
בנוסף, באמצעות דב"י ניתן לעודד יצירה של תמהיל חברתי מגוון. תמהיל חברתי מוגדר כשילוב של קבוצות חברתיות בשכונות מגורים, ובפרט מגוון של משקי בית במעמדות סוציואקונומיים שונים. לזכות התמהיל החברתי נזקפות השפעות חברתיות חיוביות, ובין היתר הוא נחשב כאמצעי לצמצום של ריכוזי עוני שעלותם החברתית והכלכלית גבוה מאוד, וכדרך לפתוח בפני אוכלוסיה ממעמד כלכלי נמוך הזדמנויות חיים טובות יותר, ובכך להגביר את הניידות החברתית ולקדם שוויון וחלוקה הוגנת של משאבים ציבוריים. כמו כן תמהיל חברתי נתפס כאמצעי לבניה של חוסן קהילתי והפגת מתחים בין קבוצות, וכדרך לתקן הפליה של קבוצות על רקע תרבותי, גזעי או כלכלי.
שימור של אוכלוסיות מודרות רלוונטי בפרט באזורי ביקוש שבהם מחירי הדיור גבוהים מאוד, וגורמים לדחיקה של אוכלוסיה בעלת הכנסה נמוכה ואף בינונית. ערים כמו ניו יורק, לונדון, פריז, וונקובר וסן פרנסיסקו מהוות דוגמה לערים מבוקשות, בהן קיים דב"י שנועד למשקי בית שלא היו יכולים להתגורר בהן ללא התערבות ציבורית מכוונת.
מדיניות לדיור בהישג יד
דב"י הינו כאמור דיור שהמחיר שלו הוא בר השגה עבור אוכלוסיות שלא יכולות להגיע לדיור במחיר השוק. המושג בר השגה הוא מושג חמקמק, שכן למשקי בית יש העדפות שונות ביחס להיקף ההוצאה הרצויה מבחינתם על דיור. על מנת להגיע לאמת מידה אוביקטיבית נהוג לקבוע שמחיר בר השגה הוא כזה אשר מבטיח שהוצאות על דיור לא יבואו על חשבון הוצאות של משק בית עבור צרכים חיוניים אחרים כגון בריאות, חינוך, תרבות וכדומה. את אמת המידה ניתן לכמת באמצעות מדד "הַשּׂגוּת" (affordability) שקובע תקרת הוצאה עבור דיור מתוך סך ההכנסות של משקי בית. כך למשל, במדינות רבות, בהן ארה"ב וקנדה, נקבע כי דב"י הוא דיור שההוצאה עבורו אינה עולה על 30% מהכנסות משק בית (ברוטו), כולל הוצאות נלוות על דיור כגון מיסים, דמי אחזקה וחשבונות שוטפים. בישראל לא קיים מדד השגות רשמי, אך הרף של 30% מההכנסות (ברוטו) השתרש כרף מקובל בתחומים שונים, כמו למשל בתחום המשכנתאות, אך לא הוטמע בחקיקה.
פיתוח של מדיניות דב"י מצריכה הגדרה של האוכלוסיה הזכאית לו. זו נעשית בדרך כלל באמצעות קביעת תנאי סף וקריטריונים. על פי רוב, הקריטריון המרכזי לזכאות מתייחס ליכולת הכלכלית של משק הבית, תוך התמקדות ברמת ההכנסה. זאת בשילוב של תנאי סף כגון 'חסר דירה' או 'תקרת הון עצמי'. קריטריונים אפשריים נוספים יכולים להעניק עדיפות לאוכלוסיות בעלות מאפיינים יחודיים כגון קשישים, בעלי מוגבלות, מהגרים, או לציבור במעמד משפחתי מועדף כמו חד הוריים. כמו כן ניתן לקבוע קריטריונים המתעדפים שיעור מסוים של תושבי העיר.
קיימות גישות שונות לאמצעים בהם ניתן לפתח דב"י המתייחסות להיבטים כגון היקפה וטיבה של המעורבות הציבורית, סוגי התמריצים, אוכלוסיות היעד, סוג החזקה בדיור (שכירות/בעלות/בעלות חלקית), והבחנות נוספות שקצרה היריעה מלעמוד על טיבן. כמו כן ניתן למצוא מגוון של מודלים מימוניים לדב"י, כאשר במדינות מסוימות מופעלים מספר כלי מימון במקביל, בהם הטבות מס ובכללן הטבות מס סחירות, קרנות השקעה במודלים שונים, אג"ח חברתי, מימון ציבורי באמצעות הקצאת קרקע במחיר מסובסד או ללא תמורה, הענקת זכויות בניה, ועוד.
סוגיה מרכזית שעומדת בלב של מדיניות דיור היא מהו הצורך בדב"י, ובהתאמה, מהו השיעור שרצוי להקים. שאלות אלה, שעוסקות באומדן הצורך בדב"י הן הבסיס לגיבוש מדיניות, והן באות לידי ביטוי במדינות רבות בהליך התכנון. שילוב של דב"י במלאי דיור בישוב או באזור נעשית במקומות רבים בעולם באמצעות שיטת הדיור המכיל (Inclusionary Zoning),שמשמעותו הכללת היקף מסוים של יחידות דב"י במיזמים של בנייה חדשה והתחדשות עירונית, לצד יחידות דיור הנמכרות במחירי שוק.
דיור מכיל מוסדר במדינות מערביות רבות בחקיקה המחייבת יעוד שיעור מסוים של דב"י בכל בנייה חדשה, בקרקע פרטית או ציבורית. השיעור של יחידות הדיור שצריכות להוות דב"י משתנה, אך הוא נע על פי רוב בין 15%-30%. בחלק מהמדינות בהן קיימת חובה לשלב דב"י ניתן לשלם כופר כתחליף להקצאה של יחידות דיור בהישג יד. כמו כן ישנם מקרים בהם לא קיימת חובה לשלב דב"י בבניה, אך ליזמים מוצעים תמריצים כלכליים המעודדים בניית דיור זה, למשל הגדלת זכויות בניה, הנחות במיסוי וזירוז תהליכי אישור בניה.
החוק החדש מסמיך ועדות מחוזיות וועדות מקומיות עצמאיות להקנות בתכנית תוספת של זכויות בניה, שבהן יבנה דב"י (ועדות מקומיות עצמאיות עד 25% וועדות מחוזיות בהתאם לשיקול דעת הועדה). המשמעות הרחבה של התיקון היא שמהיום רשויות מקומיות ומוסדות תכנון לא יוכלו יותר למשוך ידם ביחס לשאלות מהותיות כמו מה יהיו מחירי הדירות בשכונה שמתוכננת ואיזו אוכלוסיה תוכל להרשות לעצמה להתגורר בה. הם ידרשו לבחון את הצורך העירוני או האזורי בדב"י, כפי שנקבע בתמ"א 35 ולשלב דיור נגיש ובמחיר בר השגה.
תכנון מכיל ודיור בהישג יד בישראל
עד לאחרונה האפשרות לשלב דב"י בתכנון בישראל הייתה מצומצמת מאוד, בשל מגבלות משפטיות משמעותיות על האפשרות לקבוע הקצאה של דב"י בתכנית. זאת אף על פי שההתייחסות הראשונה לדיור בהישג יד בדין הישראלי נמצאת בתמ"א 35, בה נקבע שהפקדה של 'תכנית מקומית להרחבה ניכרת' מותנית בבחינת הצורך בדב"י ובקביעת הוראות בהתאם (סעיף 12.1.3). רוב גופי התכנון נטו להתעלם מהוראה זו, וניתן להניח שאחד הגורמים לכך היה שבמובנים רבים לא היו להם כלים לממשה. בהקשר זה ראוי לציין כי עיריית תל אביב-יפו גיבשה מדיניות דיור בהישג יד, אשר באה לידי ביטוי בתכנית המתאר העירונית, והינה חלוצה בתחום של פיתוח דיור בהישג יד. יחד עם זאת, גם המדיניות העירונית בתל אביב סבלה ממגבלות משפטיות בעקבות פרשנות משפטית מצמצמת של סמכות הועדה המקומית לתכנן דיור בהישג יד.
בפברואר 2018 עבר תיקון 120 לחוק התכנון והבניה אשר מאפשר לראשונה ליישם תכנון מכיל בישראל. החוק החדש מסמיך ועדות מחוזיות וועדות מקומיות עצמאיות להקנות בתכנית תוספת של זכויות בניה, שבהן יבנה דב"י (ועדות מקומיות עצמאיות עד 25% וועדות מחוזיות בהתאם לשיקול דעת הועדה). המשמעות הרחבה של התיקון היא שמהיום רשויות מקומיות ומוסדות תכנון לא יוכלו יותר למשוך ידם ביחס לשאלות מהותיות כמו מה יהיו מחירי הדירות בשכונה שמתוכננת ואיזו אוכלוסיה תוכל להרשות לעצמה להתגורר בה. הם ידרשו לבחון את הצורך העירוני או האזורי בדב"י, כפי שנקבע בתמ"א 35 ולשלב דיור נגיש ובמחיר בר השגה.
ההגדרה של דב"י כוללת על פי החוק שני סוגים של דיור – יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך ויחידות דיור להשכרה ארוכת טווח במחיר מופחת. הראשונות יועמדו להשכרה למשך 20 שנה, כאשר לכל שוכר תהיה אפשרות לשכור יחידת דיור למשך לפחות 5 שנים. מחיר השכירות יהיה שקול למחיר השוק, אך הוא יהיה מחיר מפוקח שלא ניתן להעלותו אלא בשיעור המדד, ועל כן תנאי השכירות יבטיחו יציבות. יחידות דיור להשכרה במחיר מופחת יועמדו להשכרה למשך 20 שנה, כאשר לכל שוכר תהיה אפשרות לשכור יחידת דיור למשך 5 שנים לכל היותר. הדירות יושכרו לזכאים בדמי שכירות המופחתים ממחיר השוק. שיעור ההפחתה ממחיר השוק עשוי לנוע בין 10% ל-30% (בפריפריה) ובין 20% ל-40% (ביתר האזורים), בהתאם למדיניות שתגבש הרשות המקומית.
קביעת מחיר דמי השכירות ביחס למחיר השוק מבטאת גישה שממוקדת בהיצע הדיור, מנקודת מבט של השוק החופשי. באופן גס ניתן לחלק את האופן בו נקבע המחיר של דיור בהישג יד במדינות שונות לשתי גישות מרכזיות – הראשונה הינה מבוססת הכנסה, וקובעת מהו הנטל הכלכלי המירבי שרצוי שמשק בית יקדיש לדיור, מתוך כלל הכנסות משק הבית כמוסבר לעיל. הגישה השניה, שאומצה בישראל, מבוססת על מחיר השוק, ולפיה דב"י הוא דיור שמחירו נמוך ממחיר השוק, והפחתת המחיר היא תוצאה של התערבות ציבורית באמצעות כלים רגולטורים ופיננסיים. החיסרון בגישה זו הוא שהיא אינה בהכרח מכוונת לכך שאוכלוסיית היעד תוכל לעמוד בעלויות הדיור.
המנגנון לקביעת מחיר דיור להשכרה במחיר מופחת שאומץ בישראל מאפשר לרשויות מקומיות לגבש מדיניות מקומית לקביעת שיעור הפחתה ממחיר השוק באזורים שונים ברשות. במסגרת זו רשויות מקומיות יכולות לכוון את שיעור ההפחתה כך שדמי השכירות יהיו ברי השגה עבור אוכלוסיה בעלת הכנסה נמוכה ובינונית. למשל, רשויות שבהן מחירי השכירות גבוהים יכולות לקבוע שיעור הפחתה משמעותי, ולהגיע למחיר שכירות שהוא בהישג ידם של משקי בית ממעמד נמוך ובינוני.
בתרשים הבא ניתן לראות את הקשר שבין שיעורי הפחתה שונים של מחיר דמי שכירות ממוצע בדירת 3.5-4 חדרים באזורים שונים, ביחס למחיר השוק ובין רף ההוצאה המקסימלי עבור שכר דירה חודשי למשק בית בעל הכנסה ממוצעת ומשק בית בעל הכנסה חציונית. כך למשל, באזור גוש דן, שבו המחיר הממוצע של דמי השכירות עבור דירת 3.5-4 חדרים היה לפי נתוני למ"ס 4,576 ש"ח ברבעון האחרון של 2017, הפחתה של 20% ממחיר השוק מספיקה כדי ליצור דיור במחיר שהוא בר השגה עבור משקי בית בעלי הכנסה ממוצעת (3,660 ש"ח). לעומת זאת בת"א נדרשת הפחתה של 40% על מנת לעמוד ביעד זה.
מבחינת תנאי הזכאות, החוק קובע כי דיור להשכרה במחיר מופחת יוגרל בין זכאים, כאשר תנאי הסף לזכאות נקבעו בצורה רחבה שאינה מתעדפת בעלי הכנסה בינונית ונמוכה. כל זוג או יחיד מעל גיל 26 שאין בבעלותו דירה יכול לזכות, מה שיוצר מציאות שבה חסרי דירה בעלי הכנסה גבוה מתחרים על אותו דיור עם מי שהכנסתם נמוכה. בשל כך, נושא תנאי הזכאות נותר שנוי במחלוקת לאורך תהליך החקיקה, כאשר מצד אחד של המתרס ניצבו השלטון המקומי לצד ארגוני חברה אזרחית ואקדמיה, אשר צידדו בשילוב של תנאי זכאות כמבחן הכנסה והון עצמי. מהצד השני ניצבה העמדה הממשלתית לפיה יש לקבוע קריטריונים מאוד רחבים (בדומה לנעשה כיום בתכנית 'מחיר למשתכן'), הן בשל המורכבות הפוליטית שקיימת בקביעת תנאי זכאות, והן בשל הקושי להביא בחשבון בתנאי הזכאות את פוטנציאל התמיכה המשפחתית ברכישת דיור, שבישראל מהווה גורם מרכזי לפערים ואי שוויון. מחלוקת זו לא יושבה בהליך החקיקה, ונותרה פתוחה להכרעה עתידית. החוק מסמיך את שר האוצר להסדיר את נושא תנאי הזכאות בתקנות ולהוסיף על תנאי הזכאות הקיימים, ויש לקוות שיקבעו אמות מידה שיתעדפו זכאים על פי רמת הכנסה והון.
תיקון החוק פותח פתח לשינוי עולם הדיור בהישג יד בישראל, ונותן בידי מוסדות התכנון והרשויות המקומיות כלים ממשיים כדי לשלב דב"י בתכנון ולתמרץ בעלי קרקעות לבנות דיור במחיר בר השגה. נותר לקוות שהחקיקה החדשה תיצור בהירות בתחום, ותניע את מקבלי ההחלטות להוביל תהליך ליצירה של מלאי משמעותי של דב"י, וערים מכילות יותר.
לקריאה נוספת:
תיקון חוק התכנון והבניה בנושא דיור בהישג יד, מרכז הגר (2018).
טל רוזנפלד, סבסטיאן ולרשטיין ונתנאל רייכר, לקראת מערך כולל של דיור בהישג יד בישראל, מרכז הגר (2014).|לקראת דיור בר-השגה בישראל, המעבדה לחידושים פיננסיים, מכון מילקן (2015).
רחל אלתרמן, אמילי סילברמן וחיים פיאלקוף, דיור בר השגה כלים של תכנון סטטוטורי ומדיניות מקומית (2012).
תמיר אגמון, מודלים שונים של דיור בר השגה במדינות המפותחות ובישראל, הכנסת, מרכז המחקר והמידע (2011).
פוסט זה התפרסם בשפת רחוב ב- 03.10.2018
יש מצב שיעניין אתכם
