לאחר מתקפת הטרור ב-7 באוקטובר התברר, באופן מפתיע, כי לישראל אין דוקטרינה כתובה לשיקום אזורים לאחר אסון. הרי שלאור ההיסטוריה, שלא לומר מיקומה הגיאוגרפי של ישראל, היה ניתן להניח שתכנית כזאת קיימת. אמנם גורמי ממשלה, רשויות וארגונים ייעודיים דוגמת פס"ח, רח"ל, ופיקוד העורף מחזיקים תוכניות לשעת אסון, המתוות כיצד הגורמים השונים במשק צריכים להתנהג בשעת חירום (בין אם אלה אסונות טבע, מפגעים הקשורים באירועי קיצון אקלימיים, או אירועי חירום אחרים); אבל אלה לא בהכרח נותנות מענה לצרכי השיקום בטווח זמן שאחרי האירוע, שעשוי להיות חודשים ושנים לאחר התרחשותו.
לאור זאת, מיד בימים הראשונים שלאחר המתקפה, התחדד הצורך לאסוף ידע ותובנות מתהליכי שיקום אזורי אסון במקומות שונים בעולם. המטרה היתה לתמצת עקרונות מפתח לשיקום אזורי אסון ולזהות צעדים שמומלץ לקדם בטווחי זמן שונים. הסקירה נעשתה באמצעות קריאת דוחות, מאמרים ומחקרים אקדמיים, לימוד של מקרי מבחן וראיונות עומק עם מומחים מהעולם. המקרים שנבחנו כללו הן אסונות טבע (רעידות אדמה, הוריקן, טורנדו וצונאמי), כאשר הלמידה נעשתה ממקרים ביפן, קולומביה, צ'ילה, פוארטו ריקו, מקסיקו, טקסס (ארה"ב), איטליה, טורקיה ויוון; והן אסונות מעשה ידי אדם כולל תאונת רכבת בקוויבק (קנדה) והמלחמה באוקראינה.
על אף השוני הברור בין אסונות טבע לאירועי ה-7/10, ישנו גם הרבה מן המשותף בין המקרים השונים. בכולם, עולים היבטים פיסיים (למשל של תשתיות ודיור), פסיכולוגיים, חברתיים, ואפילו היבטים הקשורים באמון ברשויות ובממשלה. עם זאת, מכיוון שבמרבית המקרים שנסקרו מדובר באסונות טבע, נדרשות לעיתים התאמות למקרה הנוכחי בישראל, שנמצא עדיין בעיצומו (בניגוד לאסון טבע שיותר תחום בזמן).
מקובל להבחין בין שלושה טווחי זמן בשיקום לאחר אסון: מיידי, זמני וארוך. עקרונות המפתח האופרטיביים שמוצו מהסקירה חולקו לשלוש קבוצות בהתאמה.
- א. עקרונות מפתח שיש לקדם באופן מיידי ותשתית לעבודה
- הקמת צוות ייעודי מתכלל, בעל מחויבות, סמכויות ויכולות. הגוף צריך להיות בעל סמכויות וכלים אופרטיביים לקידום עבודת השיקום, כמו גם בעל יכולות מקצועיות וניהוליות. חשוב שיהיה זמין וקשוב לתושבים (גם למיקום הפיסי של הצוות יש חשיבות), צריך שאדם אמין, אחראי, ועקבי יעמוד בראשו – גורם אופטימלי הוא מישהו שהקהילות סומכות עליו, וחשוב שהקשר יהיה דו-כיווני, כלומר שתהיה הזדמנות אמיתית לקהילה לא רק להתעדכן אלא גם לתת משוב ולתרום מהידע המקומי. בהתאוששות של אסון הרכבת בקוויבק, למשל, מי שעמדה בראש מאמצי השיקום הייתה נציגת ציבור שהציבור בטח בה, הייתה לה מערכת יחסים מבוססת עם התושבים קודם לאסון וגורמים מצביעים על אישיותה כפונקציה של הליך השיקום המוצלח. עוד נקודות חשובות כוללות התייחסות למבנה הארגוני של הגוף, חלוקת אחריות ברורה בין תתי-הצוותים והליך סדור של קבלת החלטות ופעולות סנכרון הידוע גם לחברי הצוות וגם לציבור.
- הקמת פלטפורמה מקיפה לאיסוף צרכים, ידע ונתונים מהקהילות המפונות לטווח מיידי ומתמשך. בסיס המידע צריך להתעדכן ולכלול נתונים בתחומים שונים כולל דמוגרפיה, כלכלה, סביבה, דיור, תשתיות, שירותים, ועוד. הדבר חשוב לביסוס קבלת החלטות, להגברת שקיפות ולניטור ומעקב. ניתן לחלק את סוג המידע הנחוץ לשניים: האחד נחוץ בשלב מיידי כדי להבין את היקף הנזק ולהבנות אסטרטגיה לשיקום ואילו השני כולל הערכת צרכים ובה הבנת סדרי העדיפויות של הקהילות: מהם הדברים הכי חשובים בכל שלב ושלב? למשל, קהילות עשויות לתעדף מרחבים קהילתיים על היבטים אחרים, בעוד שהפרדת קהילה בניגוד לרצונה פוגע קשות ביכולת השיקום של האזרחים. בבריטיש קולומביה שבקנדה ישנו מדריך ותבנית לאיסוף ידע להערכת צרכי הקהילה לצורך שיקום לאחר אסון.
- שותפות ואקטיביות של הקהילות שנפגעו בקבלת החלטות. בכל המקרים שנבחנו עולה כי יש לאפשר תהליכי תכנון שיתופיים, בהם לתושבים יש הזדמנות אמיתית לפעול, לעצב את עתידן ולהשפיע על קבלת החלטות בשלבים השונים. נציגי ציבור והקהילות שנפגעו צריכות להיות מעורבות כך שקולם, הרצונות, הצרכים הייחודיים והידע המקומי שלהן ישמע בכל שלבי התכנון בצורת משתפת ומשותפת – התכנון צריך להיעשות יחד עם הקהילה ולא "עבורה". החשיבות בשותפות הפרואקטיבית של הקהילה במאמצי השיקום הינה גם בחיזוק תחושת בעלות, אמון, אחריות וקבלה כלפי הפרויקט. בפרט, מניסיון מעשי, עולה כי אוכלוסיה בגילי 65+ הינה מכפילת כוח בתהליכי שיקום, וביכולתה להגביר חוסן (לעומת הורים לילדים צעירים). בשנת 2010 לאחר צונאמי שארע בעיר Constitución בצי'לה שגרמה למאות הרוגים, לפינוי של אלפי תושבים ולנזק מוערך של כמיליון וחצי בתים, אדריכל אלחנדרו אראבנה מייסד סטודיו אלמנטאל, הוביל הליך שיקום משתף עם התושבים. במסגרת השיתוף הוקם "בית פתוח" במרכז העיר (ביום ה- 40 שלאחר האסון). עשרה ימים לאחר מכן התקיימו ישיבות נרחבות לבירור עומק של צרכי התושבים, להבנת האתגרים שקדמו לאסון הטבע (הצפות, שטפונות, היעדר מרחב ציבורי, תחב"צ, ועוד). ביום ה- 70 שלאחר האסון, נעשה משאל בקרב התושבים לתעדוף חלופות התכנון. הושגה הסכמה רחבה לגבי אחת החלופות למרות שהיתה כרוכה בהפקעות.
- צוותים רב תחומיים, כולל טיפול, זיכרון והנצחה. מכיוון שהשיקום הוא לא רק פיסי, חשוב לשלב בצוות/י התכנון בעלי מקצוע מעולמות חברתיים וטיפוליים, טיפול בטראומה, גישור, זיכרון והנצחה, אנשי רוח, אמנות ומדע. הצוותים צריכים ללוות את הקהילות מהיום הראשון ועד לתום התהליך.
- העצמת הרשויות המקומיות וקידום שיתופי פעולה. החלטות אסטרטגיות חייבות להיות מובלות על ידי הרמה המקומית. לצורך כך נדרשת השקעה בהכשרה מתאימה לרמה המקומית בתחומי העיצוב, תכנון, אדריכלות, התחדשות, שיתוף ציבור, הובלת תהליכים ואספקת שירותים. יתרה מכך, יש צורך לתקצוב של הרשויות המקומיות ולהענקת סמכויות מתאימות. קידום שותפויות שלטון מקומי-ממשלה-מגזר פרטי, וכן שיתופי פעולה בין רשויות מקומיות סמוכות חשוב גם הוא. בקובה, יפן, שיתוף פעולה עם הממשל המרכזי ובין ערים סמוכות קודם באמצעות הגדרת Ordinance of Kobe Enterprise Zone שאפשר הטבות, סובסידיות והלוואות על בסיס מיקום גיאוגרפי. שיתוף פעולה וסנכרון בין מגזרי ובפרט עבודה משותפת עם הקהילות הנפגעות הוכחה לא רק כיעילה יותר אלא גם מהירה יותר ומנבאת שיקום טוב יותר בטווח הארוך.
- עבודה מהירה, שימוש בידע קיים. בזמני משבר, אין אפשרות לפעול באמצעות מנגנוני קבלת החלטות שגרתיים. יש לשים דגש על קבלת החלטות מהירה מבוססת ידע ומשאבים קיימים, לאפשר טעויות ולתקן "תוך כדי תנועה". התהליך צריך לתעדף משימות לפי חשיבותן למאמץ השיקום תוך שיתוף והיוועצות.
- כלים חדשניים. מומלץ להשתמש בכלים חדשניים ולא שגרתיים לשיתוף ציבור, תכנון וקבלת החלטות. כך עולה למשל מתהליכים מבוססי דאטה וטכנולוגיה מתקדמת לפתרון קונפליקטים וקבלת החלטות במעבדות City Science של אוניברסיטת MIT, או מתחרות לתוכנית יצירתית ומקיימת (קוויבק, קנדה), או למשל שימוש בצילום ובווידאו כחלק מתהליכי תכנון במצבים מורכבים (בעבודות של לאוני סנדרקוק וג'ובאני אטילי עם קהילות מקומיות בקנדה). באוקראינה הוקמה מערכת דיגיטלית שמאגמת מידע בנוגע לפרויקטי שיקום במדינה. קהילות יכולות לייצר פרויקטים, להציג אותם לשותפים בינלאומיים כדי לאסוף מקורות מימון ולנהל את תהליך ההקמה והבנייה. מטרת הפרויקט היא להביא לשיקום מתכלל, אחראי, יעיל, הגון ושקוף, זאת מתוך תפיסה שהשיקום של אוקראינה צריך להיעשות תוך בניית אמון בין הממשלה, האזרחים, העסקים והגופים הפיננסים. המערכת מאפשרת לכל אחד לעקוב אחר הביצועים של פרויקטים ואחר ההשפעה שלהם לשיקום לאחר המלחמה (DREAM).
(ב) עקרונות למיקום ותכנון מגורים זמניים
8. מתן מענה לצרכים אישיים, חברתיים ומשפחתיים. הנושא המרכזי הוא האנשים ולא יחידות הדיור עצמן. מחקרים הראו שתכניות לדיור זמני סבלו מאתגרים כמו חוסר תאימות תרבותית או אקלימית, מיקום לא הולם וקושי באיתור אתרים, קשיים חברתיים בתוך המחנה הזמני, הפרדה בין קהילות ופירוקן, שהות ממושכת מעבר למצופה ושחיקת היכולת הארגונית. לכן, נטען שבנייה מזורזת של דיור קבוע עדיפה על דיור זמני אבל בכל זאת יש בעולם שימוש נרחב בפתרונות דיור זמניים בשל אילוצים שונים, והשהות במתחמים הזמניים לעיתים נמשכת 2-3 שנים. כדי לתת מענה מיטבי צריך לייצר היכרות מעמיקה עם האזור על כל מורכבויותיו. גם כאן עולה חשיבות שיתוף הציבור ותכנון משתף לאורך כל שלבי התהליך, עם תשומת לב ייחודית לקהילות מוחלשות. מומלץ להשתמש במשאבים מקומיים כדי לחסוך בעלויות שינוע ולהגביר את תחושת העשייה והמעורבות של הקהילה. כל זאת תוך חשיבה על עתיד יחידות הדיור הזמניות ועל הקשר בין שלב הביניים לשיקום ארוך טווח.
9. עקרונות למיקום המתחמים הזמניים צריכים להתייחס לשיקולים הבאים: קרבה למגורי הקבע שנפגעו, אם הדבר מתאפשר ואם הקהילה מעוניינת בכך; ביטחון ובטיחות: האזור בו יבנו המגורים הזמניים צריך להיות בטוח בהתייחס לסיכונים שונים; קרבה למקומות פרנסה ולתעסוקה: תוך התייחסות לפרופיל המועסקים הספציפי; קרבה למוסדות החינוך; התאמה לתכנון עתידי והישענות על תשתיות קיימות עד כמה שאפשר, תוך הימנעות מפגיעה בשטחים פתוחים איכותיים ככל הניתן. ככלל, יש לוודא שהחלטות קצרות טווח או לטווח בינוני אינן מגבילות אפשרויות לטווח ארוך; התאמה לרצונות התושבים והקהילות: יש תושבים שמעדיפים להישאר עם קרובי משפחה או למצוא פתרון באופן עצמאי, ובמקרים אלו הם צריכים לקבל תמיכה ישירה בתקופת הביניים.
10. עקרונות לתכנון המתחמים הזמניים צריכים להתייחס לשיקולים הבאים: שמירה על הקהילות והשכנות שהיו קיימות באזורים שנפגעו; דגש על מרחב ציבורי ומרחבים משותפים, מבני ציבור וקהילה; מגוון של יחידות דיור לבחירה – כמה טיפולוגיות בגדלים שונים; דגש על חדשנות, גמישות, איכות – וגם אסתטיקה. במקרה של איטליה נמצא כי ההחלטה ל"שחזר" קהילות במגורים הזמניים אפשרה לקהילה להתאחד ולהיות מעורבת בתהליך התכנון לבנייה מחדש. קהילה אחת ממש שיחזרה את דפוס המגורים שקדם לרעידת האדמה בשטח הזמני. נציגים מכל הקהילות היו מעורבים בתהליך התכנון. אחרי רעידת האדמה בקובה, יפן, ב-1995, חילקו את יחידות הדיור למפונים באמצעות הגרלה – מה שפירק את הקהילות. כמו כן הוצעו יחידות בשני גדלים בלבד. במקרים מאוחרים יותר, פעלו להשאיר קהילות ושכונות ביחד, ככל שמתאפשר, והציעו יחידות דיור במגוון גדלים. כמו כן, בפרויקטי שיקום מאוחרים יותר ביפן, הטמיעו במתחמי המגורים הזמניים פרישה קצת יותר משוכללת (מדגמי "שורות שורות" של מבני מגורים), הכוללת גם מרחבים ציבוריים וחללים משותפים.
- ג. עקרונות לשיקום ארוך טווח ובהם דיור קבע
- הצפת "שאלות גדולות" שמאתגרות את העסקים כרגיל. בהליך השיקום חשוב להעלות שאלות מורכבות דוגמת מהו סוג הבנייה הרצוי? מה צריך לשמר? מה צריך להשיב לקדמותו? מה צריך להמציא מחדש? איך יראו בעתיד צרכי הסביבה והאנשים? מה התקוות של האנשים לגבי הבית, העיר והמדינה? כמה אנשים יחזרו למקומות אותם נאלצו לעזוב? למה הם זקוקים כדי לחזור? האם לשקם שכונות שנפגעו או לייצר משהו חדש? מהם הדברים הבלתי מוחשיים שיש לתקן? ועוד.
- זיהוי פערים שהיו קיימים לפני האסון כדי שלא יתרחבו בעקבותיו. קבוצות שונות באוכלוסייה ויישובים שונים באותו אזור יכולים להיות מושפעים באופן דיפרנציאלי. באסטרטגיית השיקום צריך לתת את הדעת לכך ולוודא שהפערים לא מתרחבים.
- גיבוש חזון חיובי – ולא רק של שיקום והתגוננות. צריך ליצור מסגרת לשיקום מאסון ולאו דווקא תוכנית נוקשה. כמה דגשים: קידום צמיחה מיטיבה ומכילה לאחר אסון; זיהוי צרכים, שאיפות ונושאים שלא קשורים לאסון ויכולים לתרום לפיתוח האזור – Build Back Better; הטמעת נושאים חדשים ומתקדמים שיכולים לעזור בתהליכי השיקום ובפיתוח האזור (היערכות לשינויי אקלים, תחבורה מתקדמת, תעשייה מתקדמת, טכנולוגיות חקלאיות); זיהוי הבסיס הכלכלי והמאפיינים החברתיים הספציפיים לאזור כדי להגביר את חוסנו; חשיבה אזורית כדי למקסם את התועלות של כל יישוב, לזהות יתרונות יחסיים, לייעל את השימוש במשאבים ולייצר סיפור אזורי של צמיחה ושיקום; כשרמת האי-ודאות גבוהה אפשר להיעזר בתרחישים (אוקראינה); מודלים שונים להתאוששות לפי סוג היישוב (גודל, מיקום, אופי) (אוקראינה – לינק). לבסוף, שם התוכנית חשוב – הוא צריך לתת מקום לתקווה והשראה.
- מורשת, זיכרון והנצחה. אלה צריכים להיות חלק מאסטרטגיית שיקום ארוך טווח. "השאיפה היא לייצר מקומות זיכרון מעורים בתוך חיי היומיום, לא כמקומות זיכרון למתים אלא לחיים, בצורה שמכילה ומאפשרת למי שרוצה להשתמש בחלל ודרכו לקדם זיכרון" (אלכסנדר שבצ'נקו, אוקראינה).
הסקירה בוצעה על ידי אגף עירוניות, מחקר וקשרי חוץ, אגף בכיר לתכנון אסטרטגי, מינהל התכנון. העקרונות שמוצו מהסקירה הוצגו בפורומים שונים כולל, מטה החירום של מינהל התכנון, מינהלת השיקום של משרד רה"מ, פורום איגוד המתכננים, האקתון של אוניברסיטת ת"א, המועצה לבנייה ירוקה, עמיתי ממשק, ואנו תקווה שישמש גם גורמים נוספים העוסקים בשיקום אזורי לאחר אסון. כיוון שהייתה חשיבות להצגת התובנות בהקדם האפשרי, נותרו שאלות אותן ניתן לפתח במחקר המשך ולפי הצורך העולה מהשטח, אלה כוללות בחינת עומק של שיקום אזורי לחימה, שיקום שירותים ציבוריים ותשתיות ובהם מבנים לחינוך, העמקת הידע בפרקטיקות לא קונבנציונליות של תכנון משתף, התמודדות עם אי וודאות, ואיזה ביטוי צריכים לקבל ביטוי והנצחה.